• 我國民事訴訟費用制度運行現狀之考察

    文章來源:發布時間:2008-04-16 15:11:21瀏覽次數:

    我國民事訴訟費用制度運行現狀之考察*

    ──以一個貧困地區基層法院為分析個案

     廖永安**、李勝剛***

       

    民事訴訟費用制度是民事訴訟制度的重要組成部分,所涵蓋的問題很多,包括訴訟費用的性質和功能、訴訟費用分擔與訴權保障、訴訟成本與訴訟效益、訴訟費用的征收和管理、訴訟費用的裁判與救濟等等。

    近幾年來,訴訟費用制度引起了法學界、司法機關和社會各界的共同關注,國內不少學者從不同角度對民事訴訟費用制度進行了考察和研究,取得了一系列成果,并對如何改革和科學構建我國民事訴費用制度提出了一些重要的意見和主張。

    本文限于篇幅無法對我國民事訴訟費用制度及存在的問題進行全面、系統地考察和論述,而是試圖從實證調查收集到的資料出發,以貧困地區基層法院為分析視角,對司法現實中訴訟費用制度運行現狀及人民法院審判資源獲取與分配的情況進行考察和梳理,以充分揭示和凸顯我國現行訴訟費用制度中存在的一些突出問題和基層法院所面臨的囚徒困境[1],進而為我國訴訟費用制度的改革與完善提供一些基本的實證依據。

    一、個案啟示:兩難困境

    國家設立審判制度,為社會上各種各樣的當事人通過民事訴訟解決他們的糾紛提供司法服務,需要持續地支出費用。[2]而在司法實踐中,審判機關是如何獲取足以支撐司法正常運轉的審判資源的呢?審判資源的獲取與分配與我國訴訟費用制度之間有著怎樣的關聯呢?我國訴訟費用制度在實踐運行中又是怎樣一種狀況呢?

    帶著這些疑問,筆者選擇湖南省湘中某基層法院進行了為期三個多月的調查,作為地處內陸以農業為主的國家級貧困縣基層法院,無論是訴訟費用制度運行情況還是在審判資源的獲取與分配方面,這個法院的實際情況均不失為一個很有典型代表意義的個案。筆者擬將實證調查取得的資料與來自文獻獲得的相關知識相對照,以透視和辨析其中所關涉和涵蓋的不同層面的問題和理論。

    (一) 審判資源獲取與分配現狀

    該縣地處湖南省中部地區,是一個地域寬廣(面積約5000平方公里)、人口眾多(近100萬人)、交通閉塞(全縣境內沒有一條高等級公路)、經濟落后的山區大縣,也是一個國家級貧困縣,至今仍為國家重點扶貧縣。

    該院現有在編工作人員141人(含林業法庭7人),自1978恢復建院以來 至1992年,該院收入主要依靠縣財政撥款,法院通過民事經濟審判向當事人收取的訴訟費用還不多。但自1993年以來,財政撥款在法院總收入中的比例逐步下降,1997年至2003年僅占法院當年總收入的三分之一左右(見圖一)。另一方面,法院通過民事經濟審判獲取的訴訟費收入逐年增加,2001、2002、2003年分別為309.1萬元、331萬元和325.7萬元,分別占當年總收入的66.1%、58.5%和58%。法院通過民事經濟審判等業務活動向社會獲取資源的能力大為提高,訴訟費收入成為法院收入的主要來源和財政支柱。

    圖一:

    人民法院收入情況比例表

                               單位:萬元

    年份
    財政
    撥款
    預算外收入
    總收入
    財政撥
    款比例
    預算外收入比例
    其中訴訟費收入比例
    訴訟費
    收入
    其他
    收入
    1990
    59.7
    13.2
     
    72.9
    81.9%
    18.1%
    18.1%
    1991
    60.6
    10.9
     
    71.5
    84.8%
    15.2%
    15.2%
    1992
    74.2
    34.0
     
    108.2
    68.6%
    31.4%
    31.4%
    1993
    76.7
    91.0
     
    167.7
    45.7%
    54.3%
    54.3%
    1994
    79.9
    96.5
     
    176.4
    45.3%
    54.7%
    54.7%
    1995
    132.3
    93.4
     
    225.7
    58.6%
    41.4%
    41.4%
    1996
    106.1
    123.2
     
    229.3
    46.3%
    53.7%
    53.7%
    1997
    103.9
    233.4
     
    337.3
    30.8%
    69.2%
    69.2%
    1998
    97.4
    179.4
    2.5
    279.3
    34.9%
    65.1%
    64.2%
    1999
    144.6
    266.3
    7.5
    418.4
    34.6%
    65.4%
    63.7%
    2000
    110.8
    247.3
    1.8
    378.8
    29.3%
    70.7%
    65.3%
    2001
    137.8
    309.1
     
    467.6
    29.5%
    70.5%
    66.1%
    2002
    217.0
    331.0
     
    565.7
    39.2%
    60.8%
    58.5%
    2003
    210.8
    325.4
    3.5
    561.8
    37.5%
    62.5%
    57.9%

    法院的訴訟費用收入除支付日常辦公、辦案費用外,還要用來支出法院的裝備購置、基建維修等基本建設,另外一個重要用途就是改善法院法官的生活和待遇。法院為了獲得更多的訴訟費用收入,近幾來來,在堅持“收支兩條線”的前提下,將訴訟費收入情況與法官的業務開支和福利待遇掛鉤,使全院訴訟費收入出現大幅度提高甚至成倍增長。隨著法院財力的不斷增長,法院的辦公、辦案條件較之于二十世紀90年代初期有了明顯改善。近幾年來,全院添置了10臺辦公電腦,購置和更新了5臺辦案用車,新修了二棟共6000多平方米的家屬樓,緩解了部分法官住房緊張的狀況,干警的福利待遇也有了相應的提高。2003年,該院法官除工資外能夠領到人均約2000元的獎金。有一個業務庭的法官因訴訟費收入返還較多人均領到了4000多元的獎金,但也有一個法庭因訴訟費收入沒有完成預期的任務,4名法官沒有得到分文獎金。

    該院的情況與建設現代文明法院的要求相比,仍然存在著很大的距離,與大中城市、沿海及其他發達地區的法院相比,差距仍然十分明顯且越來越大。該院是最高法院2000年表彰的首批“全國人民滿意的好法院”,也是省級“文明單位”。但與這些榮譽形成強烈反差的是,該院硬件設施建設非常落后,該院共有在編工作人員141人,機關內設13個庭、室、局、隊,而院機關僅有一棟50年代修建的2000平方米的辦公樓,且已鑒定為危房,機關無一個像樣的審判庭,更談不上一個獨立的院落。下設9個基層人民法庭中,有2個法庭無自己的“窩”,租用政府辦公室或民房辦公,有7個法庭無辦案用車。

    按照最高人民法院印發的《法院系統物質建設“九五”計劃和2010年遠景設想的意見》來規劃,該院初步概算所需經費4670萬元。其中院審判、辦公樓建設1870萬元,人民法庭建設1200萬元,物質裝備建設、信息網絡、辦公現代化建設、司法技術鑒定設備配置等1600萬元。按2010年長遠規劃計算,每年需要投入467萬元。

    該院從2000開始籌備機關整體搬遷工作,擬搬遷至縣城新開發的南區,規劃用地30畝,需要建設資金1870萬元。經過多方努力,2002年列入國家計委國債投資項目,首批國債資金100萬元于2004年3月到位。但目前資金缺口太大,僅征地和平整即需資金600萬元(該院迫于資金壓力將原規劃用地30畝壓縮至20畝),縣財政配套資金無力解決,而且法院尚有歷年積累的欠款247萬余元,每年保運轉已十分艱難,不可能擠出資金搞建設。到目前為止,該項目無法動工,整體搬遷陷入進退兩難境地。

    據了解,法官的工資收入普遍較低,其他津貼福利十分有限,許多法官連維持當地一般生活水平都比較困難,更不用說“高薪養廉”。筆者在該院財會室看到了2004年7月干警工資發放明細表,全院干警人平工資收入僅894.19元,最高的只有1207元,最低的只有580元。以一名工齡20年的干警為例,其每月基本工資為799元,全年工資收入為9588元,加上其他津貼和福利每年收入不超過1.3萬元,但每年要扣除社會養老保險、醫療保險、住房公積金和各項捐款等支出,最終實際能支配的收入僅1.1萬元左右。

    據初步統計,該院141名法官中,家屬無業或下崗的有35人,子女無業在家的有38人。2000年該院集資建家屬樓,每套成本在6萬元左右(含裝修費)。據抽樣調查,工作年限在20—30年的雙職工家庭,平均借款約2.5萬元;10—20年工作年齡的雙職工家庭,平均借款約4.5萬元。對于那些家屬下崗只有一人工資收入的家庭,其困難可想而知。

    法官基于待遇考慮不安心本土工作現象比較普遍,特別是一些年輕法官和優秀審判人才更是千方百計想調到待遇比較好的沿海發達地區法院系統工作。最近五年內,已有9名優秀法官調離本土到沿海發達地區工作或調外單位工作。2004年4月,該院由于缺編17個、審判力量嚴重不夠,通過省人事廳統一組織面向社會招錄4名審判人員,規定凡28歲以下、通過全國司法考試者即可報名,但出乎意料的是競無一人問津,發人深省。

    (二) 訴訟費用制度運行現狀

    筆者在調查中發現,我國訴訟費用制度在實際運行中發生了嚴重的扭曲和變形,貧困地區基層法院違反《收費辦法》的規定征收訴訟費用的情況比較普遍,“亂收費”的現象相當嚴重。筆者在該院調查時,將該院訴訟費用征收執行標準與《人民法院訴訟收費辦法》(以下簡稱《收費辦法》)規定標準進行了系統對照和比較,可以清楚地看出,該院在訴訟費用征收中存在嚴重的“亂收費”現象(見圖二),主要體現在以下幾個方面:

    圖二:

    執行標準與法定收費標準情況對照表

    序號
    案件性質
    收 費 標 準
    執行情況
    超標幅度
    1
    離婚案件
    50元(涉及財產分割,超過一萬元的部分按1%交納)
    700-800元
    14-16倍
    2
    侵 害 人
    身權案件
    100元(包括侵害姓名權、名稱權、名譽權)
    500元
    5倍
    3
    其 他 非
    財產案件
    40元
    500元
    12.5倍
    4
    財產案件
    爭議的金額或價額
    收費率
     
     
    不滿一千元的
    50元
    500元
    10倍
    超過一千元至五萬元的部分
    4%
    500-2010元
    12.5倍
    超過五萬元至十萬元的部分
    3%
    按標準收取
     
    超過十萬元至二十萬元的部分
    2%
    按標準收取
     
    超過二十萬元至五十萬元的部分
    1.5%
    按標準收取
     
    超過五十萬元至一百萬元的部分
    1%
    按標準收取
     
    超過一百萬元的部分
    0.5%
    按標準收取
     
    5
    勞動爭議
       
    30至50元
    500元
    16.7倍
    6
    申請執行費
    執行金額或價額
    收費率
     
     
    一萬元以下的
    50元
    按標準收取
     
    超過一萬元至五十萬元的部分
    0.5%
    按標準收取
     
    超過五十萬元的部分
    0.1%
    按標準收取
     

    1、離婚案件收費嚴重超標

    《收費辦法》規定,離婚案件每件受理費為50元;涉及財產分割且財產總額超過1萬元的,超過部分按百分之一交納。該院執行情況是:院機關每件為700元,基層法庭每件為800元;對涉及財產分割的另行收費。大大高于規定標準,有的案件收費更是達到隨心所欲的地步。如2003某法庭審理的原告諶某與被告陳某離婚糾紛案,原告預交訴訟費用1000元。該案經調解結案,原、被告自愿達成離婚協議,小孩歸原告撫養,被告承擔小孩撫養費6萬元,給原告經濟幫助1萬元,無財產分割。按規定該案只應收取案件受理費50元(無其他費用開支)。而承辦法官在調解結案時決定由原、被告共同承擔訴訟費用2900元,其中由原告負擔900元,被告承擔2000元。被告認為訴訟費用過高,反映到縣人大。后在縣人大的監督下,法庭仍然收取了被告800元,此案共從原、被告手中收取1700元,超過規定標準達34倍。

    2、大大提高了財產案件受理費標準

    《收費辦法》規定,財產案件不滿一千元的,受理費為50元;一千元以上的,分別按比例交納。該院執行中,對不滿一千元的,一律收取受理費500元;一千元至五萬元的,收取500元至2010元;五萬元以上的,按標準收取。而據調查,該院民事案件中絕大多數爭議標的額為五萬元以下的小案,標的額在五萬元以上的很少,五十萬元以上的更上鳳毛麟角。該院2003年共受理民事案件2048件,其中標的額五萬元至五十萬元的僅87件,僅占案件總數的4.2%;五十萬元以上的僅23件,僅占案件總數的1.1%。2004的1至8月,該院共受理各類民事案件1040件,其中標的額五萬元至五十萬元的僅49件,僅占案件總數的4.7%;五十萬元以上的僅17件,僅占案件總數的1.1%。

    3、其他非財產性案件收費嚴重超標

    根據《收費辦法》的規定,侵害人身權案件受理費為100元,勞動爭議案件受理費為30-50元,其他非財產性案件受理費為40元。在具體執行中,該院對上述幾類案件征收的受理費一律不低于500元,嚴重超過規定標準。

    4、其他訴訟費用征收很不規范

    陳某、李某等五原告與縣電力局、某村委會、劉某等被告觸電損害賠償糾紛一案,該院適用簡易程序進行審理并及時作出了判決,由被告電力局賠償五原告經濟損失16800元,原告方其余損失自負;駁回原告要求被告某村委會及劉某承擔責任的訴訟請求。訴訟費4200元,由原告負擔3000元,被告負擔1200元;其他訴訟費4000元,由原告負擔1000元,被告負擔3000元。原、被告認為其他訴訟費用太高且法院未提供結算依據,均向法院提出異議,法院復核后查明其他訴訟費用實際開支僅500元,但仍然沒有改變原決定。

    5、訴訟費用的救助未嚴格按照規定實施

    《收費辦法》和《<人民法院訴訟收費辦法>補充規定》(以下簡稱《補充規定》)以及《最高人民法院關于對經濟確有困難的當事人予以司法救助的規定》,均對訴訟費用的緩、減、免作出了明確規定,以確保經濟困難的當事人能打得起官司。但該院在操作中,因考慮自身利益的需要,未嚴格按照規定對經濟困難的當事人實行訴訟費用的救助。如2004某法庭審理的原告陳某、劉某與其三個兒子贍養糾紛案,按照規定,原告可不預交案件受理費,但該法庭在受理此案時,通知原告預交了案件受理費500元。該案審結后,依法判決由三被告分別每月給付原告贍養費100元和50元;訴訟費用500元由三被告承擔。但因三被告未繳納訴訟費,法庭將本應退還原告的500訴訟費轉為結算,沒有及時退還給當事人,更加加重了原告的經濟負擔。

    6、協商收費漫無邊際,超標情況更加嚴重

    如原告湖南省某廠與江蘇無錫某集團有限公司購銷合同貨款糾紛一案,訴訟標的額為75萬元。該院受理此案時,原告預交了受理費1.5萬元。審結后,依法判決原告勝訴,訴訟費由被告負擔。但受理費1.5萬元未退還原告,轉為了結算。原告申請強制執行,預交了申請執行費2750元。法院要求原告出具協商收費承諾書:執行中實際發生的一切費用由原告負擔,法院在執行標的中提取15%作執行費。后法院將該案順利執結,為原告收回貨款本息共75萬元,從被告方收取訴訟費1.5萬元和申請執行費2750元(此17750元給了原告)。法院依協議從原告方收取執行費11.25萬元,其他執行費開支48569元由被告承擔。原告為此共開支161069元,其訴訟成本占挽回經濟損失的21.5%。

    (三) 關于訴訟費用制度的四個基本判斷

    從上述個案的情況我們可以看出,目前貧困地區基層法院正處于“一方面,法院經費困難,常常陷入困境,不搞創收難以為繼;另一方面,審判圍繞著經濟利益運轉會影響嚴肅執法和法院的公正形象。”[3]的兩難困境。為此,我們可以得出關于我國訴訟費用制度的四個基本判斷:

    第一個基本判斷是:基層法院從政府中獲取的審判資源十分有限,普遍面臨司法資源不足的困境,嚴重影響和制約了司法功能的充分發揮。

    第二個基本判斷是:基層法院主要靠從當事人中獲取的審判資源支撐審判工作的正常運轉,法院“亂收費”現象給訴訟當事人造成了不堪承受的重負。

    第三個基本判斷是:基層法院在獲取審判資源過程中,本為利益共同體的法院與法官個體之間也同樣存在著圍繞自身利益的沖突,嚴重制約著司法機制的良性運行。

    第四個基本判斷是:我國現行訴訟費用制度存在著嚴重的制度缺陷,既嚴重妨礙了公民尋求司法救濟,又影響了司法公正和法院的權威,改革和完善我國訴訟費用制度刻不容緩。

    上述四個基本判斷之間有著密不可分的內在聯系,分別從不同角度反映出了目前我國基層法院所面臨的兩難困境,從不同層面折射出我國訴訟費用制度中存在的一些深層次問題。下面,筆者試圖把這些現象和問題置于保障當事人訴訟權和確保法院司法功能有效發揮這一分析框架下,對四個基本判斷進行系統的剖析和探究。

    二、法院與政府在審判資源獲取與分配中的博弈

    根據財政部、最高人民法院2001年11月28日發布的《人民法院財務管理暫行辦法》(財行字[2001]276號)的規定,人民法院的收入包括財政預算撥款收入、[4]預算外資金收入[5]以及其他合法收入[6]。如同其他大多數國家一樣,我國司法資源獲取的主要途徑是兩個:一是國家財政撥款;二是裁判費用收入。[7]在資源獲取途徑中,法院和政府作為謀求自己利益最大化的主體,往往會圍繞審判資源的獲取與分配形成一種博弈:[8]作為主體之一的政府,因為要面臨眾多的財政需求,盡可能地選擇減少對法院的司法投入,而要求法院盡可能地通過訴訟收費自行解決;而法院作為被動接受制度安排的主體,一方面選擇盡可能地從政府中獲取較多的財政支持,另一方面設法將自身的需求和負擔轉嫁到當事人身上,以實現自身利益的最大化。

    在法院與政府圍繞審判資源的獲取與分配的博弈中,可以從三個層面進行具體探析:

    第一,法院是否可以從政府中獲取充足的資源以支撐審判工作的正常運作?這里所要考察的是,當前地方政府對同級法院的審判資源保障和供給是一種什么樣的現狀:是保障十分有力還是十分微弱?

    第二,政府是否有充足的財力加大對法院的司法投入以確保法院的正常運轉?要實現以公共負擔原則為主的審判資源供給機制,各級政府財政的承受力究竟如何?是否有足夠的財力作保障?又是哪些因素影響或決定著政府對法院的資源供給程度呢?

    第三,政府愿意選擇何種機制來保障審判資源的供給?是選擇“公共負擔原則”還是“當事人負擔原則”或者其中之一為主?政府作出這樣的選擇是基于何種考慮和受到哪些因素影響呢?接下來與此相關的一個問題是,法院所需的審判資源是由當地政府進行投入還是由國家統一進行保障?現行法院財政體制是否合理?

    以上提出的是一個包含三個層面問題的分析框架,下面圍繞每一個層面的問題進行討論和分析,以期對法院和政府在審判資源的獲取與分配中的關系進行具體的描畫和揭示。

    (一) 法院從政府獲取資源的有限性

    我國在改革開放之前相當長的時期內,除了建國初期在少數大城市短期地征收過訴訟費外,一直在民事審判中實行完全的公共負擔原則。[9]有學者稱“建國伊始至1984年之前,我國曾經歷過一個長達30年之久的訴訟無償時代”。[10]

    但后來,我國主要通過公共負擔來支撐審判的運轉既沒有成為一種普遍的制度安排,更沒能成為一種帶有持續性的現實。從二十世紀90年代開始,各級政府對法院的財政保障普遍不力,法院財政困難早已為政界、學界及社會各界所共知。[11]如果我們暫定地把支撐審判的資源中從當事人取得的部分大于從政府預算中取得部分這種情形都稱之為“當事人負擔”,而反之則稱之為“公共負擔”的話,則根據一般觀察似乎能夠推測,在現實中“當事人負擔”是遠較“公共負擔”為普遍的情形,至于支撐審判的資源中從當事人所獲取的究竟多大程度上大于由財政預算分配來的,在各地則依資源制約狀況和其他條件的不同而千差萬別,難以一概而論。[12]

    從上述個案情況來看,自1993年開始,法院從政府獲取的審判資源日益不足,政府對法院財政的支撐作用越來越微弱。2000年至2003年,財政撥款分別為110.8、137.8萬、217萬和210.8萬元,僅占法院總收入的29.3%、29.5%、39.2%和37.3%(見圖一)。

    類似情況不僅發生在湖南省,在其他地區也同樣存在。據山西省高級法院開展的調查,山西省各級財政對法院預算內撥款基本上只能保證人員經費及少量的公務費,貧困地區的情況更加嚴重。全省119個縣市中有35個國家級貧困縣和17個省級貧困縣,貧困縣占全省縣市的49%。有些貧困縣連人員經費都不能保證,工資欠發情況比較嚴重,經濟條件好的縣市法院人員經費也不能足額按月發給,經濟條件差的縣長期拖欠法院干警工資。如忻州市的岢嵐縣法院從1993年以來,一直拖欠法院干警的保留工資、崗位津貼、調整工資、地方補貼126萬余元,另外還長期拖欠干警4個月的基本工資14.4萬元,而且縣財政不給法院安排公用經費和辦案經費,法院的正常支出只能靠收取的2萬元訴訟費上繳國庫后返撥的經費來維持。近幾年來,全省加強法院“兩庭”建設,地方財政投資甚少,普遍欠債較多,嚴重影響法院的正常經費保障。如運城市的一個基層法院,新建審判綜合大樓總投資3000萬元,新建時向銀行貸款800萬元,地方財政未投資,全部由建設單位墊付。建成后長期拖欠建設單位工程款2000余萬元。法院從訴訟費中逐年償還一部分,連續幾年都過緊日子,最大限度壓縮開支用于還債,到目前為止尚欠1900萬元。由于拖欠建筑單位工程款時間長且數額大,前不久一家建筑單位已將該法院作為被告訴至法院,在當地影響較大。[13]

    個案反映的情形在全國法院系統到底具有多少層面上的代表性呢?全國人大代表古兆圣曾經開展的專項調查能得到更好的說明。據古兆圣代表調查、統計,全國欠發工資的法院達到1423個,占全國法院總數的39.98%;欠發工資月累計達到5536個月,欠發工資總額達2.29億元;欠發工資的人數122403人,占全國法院在編人數的39.92%。全國僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況。[14]

    (二) 政府向法院分配資源的局限性

    政府對法院的審判投入普遍不足是哪些因素造成的呢?地方政府是不愿還是無力投入足夠的資源以確保國家審判機關的正常運轉呢?從個案的情況來看,政府對法院的審判資源保障不力,隱含著諸多復雜的因素:

     1、地方“鋼絲財政”保障無力

    眾所周知,目前各級法院的審判資源主要由地方財政負擔的。地方財政的不穩定性以及全國各地地方財政的不均衡性和差異性是當前法院系統出現的基層法院工資、業務經費得不到保障,各地方法院“苦樂不均”現象的主要原因。[15]言及地方財政,首當其沖的是“鋼絲財政”問題。根據我國《預算法》的有關規定:“各級法院應當做到收支平衡”。因此,地方政府不存在財政赤字似乎是公認的事實。但是不容忽視的是,地方財政在堅持“預算平衡”的同時,已經走上了“鋼絲財政”之路。“鋼絲財政”是指地方財政過分依賴于單一的財源,財政運行風險重重的現象。財源的單一,使得地方政府將稅利的征收重點集中在一個或幾個企業。如紅塔集團每年提供的利潤和稅收占云南省財政收入的60-70%;山東省蒙陰縣銀麥集團、魚臺縣孔府宴集團都大約提供當地財政收入的90%左右。[16]

    從上述個案的情況來看,該縣是一個地域寬廣、人口眾多、交通閉塞、經濟落后的山區大縣,也是一個集“老區、庫區、山區和自然災害多發區”于一體的國家級貧困縣,至今仍為國家重點扶貧縣。該縣財政包袱比較重,全縣吃財政飯的有25700人,而全縣可用財力十分有限。以下是我們在調查該縣財政狀況時獲得的一組數據:

    2000年全縣完成地方財政收入9793萬元,完成上劃中央“兩稅”收入2628萬元,財政總收入共計12421萬元。本級財政支出為17158萬元,靠爭取上級財政轉移支付和其他補助收入等途徑解決4737萬元,才得以實現當年財政收支基本平衡;

    2001年全縣完成地方財政收入10273萬元,完成上劃中央“兩稅”收入2628萬元,財政總收入共計12901萬元。本級財政支出20925萬元,靠爭取上級財政轉移支付和其他補助收入等途徑解決8024萬元,才得以實現當年財政收支基本平衡;

    2002年全縣完成地方財政收入8893萬元,完成上劃中央“兩稅”2436萬元,財政總收入共計11329萬元。本級財政支出30342萬元,靠爭取上級財政轉移支付和其他補助收入等途徑解決19013萬元,才得以實現財政收支基本平衡;

    2003年全縣完成地方財政收入9315萬元,完成上劃中央“兩稅”2721萬元,上劃所得稅1376萬元,財政總收入為13412萬元。本級財政支出32630萬元,靠爭取上級財政轉移支付和其他補助收入等途徑解決18948萬元,才得以實現財政收支基本平衡。

    當地財政首先要解決的是吃飯問題,即保障工資的正常發放,其次是重點保障縣委、政府、人大、政協四大班子的工作正常運轉和支出經費,再次還要考慮搞建設。有限的財力除能基本保障法院人員的基本工資外,不可能對法院審判資源提供充足的保障。據了解,國務院曾先后于1993年和1999年決定增發工資80元和150元,但從增資之日起,全縣所有吃財政飯的均只是檔案工資的增加,因縣財政困難至今分文未發,政府打了“白條”。至2004年7月止,僅此兩項縣財政就欠發該院法官工資266.7萬元。

    縣政府為了減輕財政壓力,一方面采取所謂預繳、空轉等手段做大“蛋糕”,要求效益好的煙草、鹽業等單位提前交稅,以確保財政預算收入的完成和保證收支平衡。調查中了解到,有二個單位的稅收因年年提前預繳和空轉,現已將2008年的稅收都已提前交足了。另一方面,對包括法院在內的吃財政飯的單位采取綜合預算的方法進行財政包干,預算內資金普遍只保證基本工資,預算外資金靠各單位自行解決,實際上是鼓勵和支持各單位進行大力“創收”。從這個層面上來說,法院與政府在向當事人獲取資源方面有著共同的利益關系,也就是說,在尋求從當事人中獲取最大化的利益和資源方面,政府與法院有著驚人的同一性。在現實中,政府對法院“亂收費”現象往往采取默許甚至鼓勵的態度,從而大大助長了“亂收費”現象的發生。

    自2000年開始,縣財政對法院實行綜合預算,將訴訟費用納入財政專戶,實行“收支兩條線”管理,財政對法院的經費進行綜合預算,綜合預算的原則是:“核定收支,超收分成,短收自負,赤字預算、自求平衡”。

    從2000-2003年的綜合預算和實際支出情況來看,首先,縣財政對法院實行的是赤字預算,四年累計預算收入1391.2萬元,預算支出1508.9萬元,赤字預算118.3萬元,實際支出2019.69萬元,缺額510.79萬元。其次,財政預算內撥款人員經費嚴重不足。四年財政預算內撥款565.7萬元,而實際支出的人員經費是885.53萬元,預算撥款與實際人員經費支出少319.83萬元。再次,建設資金分文未安排。從支出項目比率來分析:保運轉所需的公務費、業務費和其他支出共851.36萬元,占總支出的42.15%,年平均支出212.84萬元。修繕費、裝備購置費282.8萬元,年平均70.7萬元,占總支出的5.94%,均系法院自行籌措,即主要通過民事審判從當事人中獲取的。地方財政根本沒有考慮基礎設施建設和裝備配置資金(見圖三、圖四)。財政的綜合預算實質上就是一個“創收”文件,法院要確保審判工作的正常運轉和法官有較好的福利待遇就必須設法抓“創收”。

    圖三:

    2000-2003年的綜合預算指標

    年度
    預 算
    收 入
       
    預 算
    支 出
         
    預內
    (財政)
    預外
    (自收)
    預 內
    預 補
    自 求
    平 衡
    2000
    315.4
    96.4
    219
    349.1
    96.4
    219
    33.7
    2001
    273.3
    113.6
    159.7
    298.6
    113.6
    159.7
    25.3
    2002
    396.9
    176.9
    220
    418.4
    176.9
    220
    22.1
    2003
    405.6
    178.8
    226.8
    442.8
    178.8
    226.8
    37.2
    合計
    1391.2
    565.7
    825.5
    1508.9
    565.7
    825.5
    118.3

    圖四:

    2000-2003年實際支出情況

    年度
    實際
    支出
                   
    預 算
    支 出
    資 金
    短 缺
    人員
    經費
    公務費
    業務費
    購置費
    基 建
    修繕費
    其 他
    2000
    409.94
    175.38
    85.86
    82.31
    24.91
    10.49
    30.79
    349.1
    60.84
    2001
    455.98
    215.49
    85.14
    94.79
    9.19
    4.07
    47.30
    298.6
    157.38
    2002
    650.22
    236.77
    86.17
    86.13
    72.52
    143.38
    24.80
    418.4
    231.82
    2003
    503.55
    257.69
    89.38
    101.45
    13.29
    4.50
    37.24
    442.8
    60.75
    合計
    2019.69
    885.53
    346.55
    364.68
    119.91
    162.89
    140.13
    1508.9
    510.79

    此外,該院除按縣財政綜合預算完成“創收”指標以保自己的正常運轉外,還得無條件地接受地方政府部門的資金調用?h政府明確行文每年從法院訴訟費中征收調劑基金10萬元,從預外收入中征收教育附加費2%,計物局征收1%的收費管理費。2003年,法院被縣政府截留、調劑的各種資金多達16萬余元,使原本經費十分困難的法院財政更加拮據、苦不堪言。“收支兩條線”未建司法公正之功效,反增司法拮據之弊端。

    2、上級財政對貧困地區法院補助匱乏

    根據1999年《中央政法補助?罟芾磙k法》的規定,中央為了幫助貧困地區政法機關提高經費保障程度,實現地區間政法機關工作環境和工作條件的基本平衡,由中央財政安排專項轉移支付資金,對列入“八七”扶貧攻堅計劃的貧困縣、部分省級貧困縣以及經費保障能力較低的其他貧困縣的政法部門實行補助。中央?畎ㄑb備補助?、辦案補助?詈途S修補助?钊,并要求省級財政和政法部門積極安排配套資金,確保中央?钣行褂。但從幾年的執行情況來看,并沒有真正起到中央預期的功效。我們在調查中了解到,該院從1998至2004年7年時間里,中央、省、市財政對該院的各類財政補貼(包括價值14萬元的裝備)共計不超過50萬元(見圖五),杯水車薪,根本不能解決該院經費不足之困境。

    圖五:

    1998-2004年中央省級財政補貼情況表

    年 度
    中央財政補助
    價 值
    省級財政配套
    合 計
    1998
    聯想電腦4臺 復印機一臺
    6萬
     
    6萬
    1999
    復印機一臺 數碼攝像機一臺 照相機一臺
    5萬
     
    5萬
    2000
    聯想電腦3臺
    3萬
     
    3萬
    2001
    維修經費4萬
    4萬
    換裝經費補貼9萬
    13萬
    2002
    維修經費4萬
    4萬
    2萬
    6萬
    2003
    維修經費4萬
    4萬
    5萬
    9萬
    2004
    維修經費4萬
    4萬
    4萬
    8萬
    合計
     
    30萬
    20萬
    50萬

    3、地方政府對法院審判工作的外部性評價不高

    對于財政收支并不寬裕的地方政府來說,向法院投入的審判資源無法保證審判工作的正常運轉,除了前面所述的地方財政本身財力的局限性外,還要考察政府向法院投入的資源是否隨著當地財政收入的增長而實現了同步增加?

    圖六:

    縣財政總收入與司法投入費用情況對照表

    單位:萬元

    年 份
    財政總收入
    對法院財政撥款
    所占財政收入比例
    1990
    6037
    59.7
    1.65%
    1991
    6320
    60.6
    1.21%
    1992
    6671
    74.2
    1.38%
    1993
    8513
    76.7
    1.16%
    1994
    10204
    79.9
    0.99%
    1995
    12523
    132.3
    1.46%
    1996
    15431
    106.1
    1.01%
    1997
    15838
    103.9
    0.99%
    1998
    16622
    97.4
    0.87%
    1999
    18575
    144.6
    1.22%
    2000
    19692
    110.8
    0.79%
    2001
    25493
    137.8
    0.71%
    2002
    32281
    217.0
    0.82%
    2003
    34809
    210.8
    0.84%

    從個案的情況來看,當地政府向法院的審判資源投入并沒有隨著當地財政收入的增長而同步增長,反而呈現明顯的下降趨勢。1990至1992年,縣財政向法院的財政撥款分別占財政總收入的1.62%、1.21%和1.38%;而2001至2003年,縣財政向縣法院的財政撥款僅占財政總收入的0.71%、0.82%和0.84%。1990年至2003年14年間,縣財政總收入由6037萬增加到2003年的34809萬元,增長了5.77倍,而對法院的財政撥款從1990年的59.7萬增加到2003年的210.8萬,只增長了3.53倍,大大低于同級財政的增長速度(詳細資料見圖六)。

    對于這一現象,必須用一種新的視角來進行考察,以審視和分析其中所隱含的深層次的原因。根據審判成本分擔的一般討論,政府提供的公共服務如果具有一般公眾都可以普遍分享的正的外部性效果,則采取公共負擔的原則比較合理;相反,這種公共服務所帶來的利益主要為接受服務的公民獨自享有的話,當事人負擔的原則更為可取。[17]作為國家審判機關的人民法院,其通過審判解決糾紛向社會提供公共服務是具有一般公眾都有權普遍享受的正的外部性效果的,故此,主要由政府提供充足的資源保障是具有一定的正當性和合理性的。那么,地方政府在向法院分配資源中,為何沒有隨著財政的增長而相應增加對法院的資源分配呢?或者說政府向法院分配資源的比率為何明顯低于財政增長的速度?

    從上述個案來看,從1978年恢復建院到90年代初期,該院的收入主要是依靠財政撥款。但在當時條件下,財政投入的審判資源是十分有限的,主要只是保證法院人員的基本工資。1990年至1992年,財政累計撥款僅194.5萬元(分別為59.7萬、60.6萬和74.2萬元)。法院人員除基本工資外,其他福利待遇甚少。當時法院的辦公用房破舊,辦案裝備落后,審判工作處于一種低迷狀態。無論是在維持社會治安還是促進經濟建設發展等方面,法院所發揮的功能和作用都是十分有限的,更不用說擔當起促進統一的市場形成并維持市場秩序及其他生活秩序平衡或有序運轉這樣的重任了。[18]處于這種狀況的法院,在當時的政府看來,法院的審判活動所產生的外部性效果恐怕無法高估,與此相應的法院及其審判活動并沒有成為一種正當性象征符號而獲得當地政府及其領導們和社會各界的共同認知。法院處于一種既不能憑借自身優勢地位爭取地方政府在財政撥款方面的傾斜,又不能在解決糾紛上向社會提供具有吸引力和競爭力的司法服務來擴大案源向當事人獲取審判資源的尷尬境地。

    但隨著我國經濟形勢的不斷發展,與經濟活動有關的糾紛大量發生,舊的經濟結構、經濟體制也受到了強烈沖擊,原有的許多糾紛處理機關和方式已不能適應新形勢的需要,大量的糾紛案件特別是經濟糾紛案件涌向法院,從而使法院不得不更多地承擔起處理糾紛的責任。在此背景下,法院采取有效措施積極應對,拓寬服務領域、改革審判方式、提高辦案效率,從而實現了政治地位和社會地位的同步提升。1997年到1999年,該院積極開展為“兩會一部”(基金會、儲金會和供銷社股金服務部)專項審判服務活動,共辦理“兩會一部”糾紛案件1800多件,為“兩會一部”收回欠款5800多萬元,得到了縣委、政府的高度肯定。正因為有了這樣的業績,該院連續三年被評為全縣“服務經濟建設先進單位”,1999年縣政府還專門拿出2萬元獎勵法院。政府對法院的財政撥款也明顯增加,1997至1999年三年中,共計向法院撥款345.9萬元。

    以上考察表明,近幾年來,法院的尷尬局面已經得到了較大的改觀,法院在民事經濟審判領域取得了明顯成效,并由此獲得了不少新的投入和樹立了新的地位和權威,也意味著法院的民事經濟審判在維護市場秩序以及提供正當性符號的象征功能等方面的外部性效果也得到了加強。

    沿用上述思路,如果把審判的外部性效果作為法院可能從地方政府獲得資源投入的指標,為何政府向法院投入的資源明顯低于同級財政增長的速度?首先,說明盡管法院(特別是民事經濟審判)的作用和功能得到了加強,但在地方政府及其領導人的視野中,可以說其重要性和實際地位在優先順序上仍然不如稅務、國土、甚至技術監督等單位和部門。[19]其次,雖然法院在獲取資源中確實存在“亂收費”以及訴訟費用管理混亂、用途不正等現象,但只要這些現象或問題在特定的法院沒有導致大量的民事經濟糾紛當事人回避審判,或者只要在特定地域沒有引起導致地方政府無法坐視的法院“信仰危機”,則在當地財政資源總體上短缺的狀況下要想從政府中獲取更多審判資源的期望是不太現實的。

    4、我國司法機關缺乏應有的法律地位和社會保障

    人民法院是國家機構的重要組成部分,是代表國家行使審判權的唯一機關,其行使的職能是其他任何機關不能代替的。但現實中,其憲法地位和權利行使卻缺乏相應的法律保障和經費保障,其社會地位與憲法地位相比仍然存在著強烈反差。筆者在調查中了解到一個很有說服力的典型例子:原縣政府辦公樓為一棟始建于1950年、建筑面積不足2000平方米的危房,1995年縣政府、縣委、縣人大、縣政協四大家辦公大院整體搬遷時,縣政府卻將已成危房的政府辦公大樓以40萬元的價格賣給了辦公條件十分落后的縣法院,至今為止,法院141人就擁擠在不足2000平方米的舊政府辦公樓里從事著“莊嚴神圣”的審判事業。難怪社會上有人戲稱:“危房怕壓死縣官,但不怕壓死法官!”。雖為戲言,卻很深刻地揭示出與檢察院被同稱為“一府兩院”的人民法院與縣政府在政治地位和社會地位上的明顯懸殊。

    (三) 司法預算“地方化”的不合理性

    通過考察發現,一方面,法院從政府中獲取的資源嚴重匱乏,常常陷入資源不足的困境,只能選擇向案件當事人獲取資源,將負擔轉嫁給當事人,以彌補資源不足,否則審判工作難以為繼;另一方面,法院主要靠從當事人獲取資源來支撐審判工作的正常運轉,法院事實上成為了一個追求自身利益最大化的市場主體或組織體,司法機關產生了獨立于公共利益之處的自身利益,司法權力用于追逐商業利益,這種局面反過來影響了司法權威和法院的公正形象,也嚴重挫傷了當事人的訴訟積極性,動搖了司法的基礎。目前法院正處于一種受到多方制約的“囚徒困境”之中。

    循著這一路徑,我們進一步對地方政府財政收支及運行狀況進行了延伸考察,法院從政府中獲取的審判資源不足,除了地方政府對法院審判工作的外部性評價不高等原因外,地方政府本身財政困難,無力向法院提供足夠的資源應該是主要原因之一。法院資源保障的水準與所在地區的經濟發展水平、財政狀況息息相關,基層法院的困境是地方財政實力不平衡、部分地區財政狀況不佳的一種客觀反映和體現。于是,我們可以進一步得出這樣一種結論:“分級管理、分級負擔”的法院財政體制即司法預算“地方化”是造成基層法院審判資源不足困境的制度性原因。

    根據西方法治國家的通例,司法機關審判資源的獲取與分配是由國家統一預算和統一管理的。從原理上來講,由國家統一安排司法預算顯得更加合理。但是這樣一個明擺著的道理,為什么我們國家總是下不了決心把權限收上來以改變目前審判資源由“塊塊”即地方各級政府分別負責的體制而按“條條”即由國家財政統一安排并實施呢?

    對此現象和問題,有學者從制度經濟學領域借用某些思路,并運用“收益—成本”比較的方法,對其中原因進行了深刻的透視,認為代表整體國家的中央決策部門是否下決心把對審判資源的獲取與分配的直接支配權限收上來,根本的決定性原因在于對這種制度變動所涉及的收益與成本進行比較。主要考慮審判本身在社會中所發揮的作用或功能,對于國家來說是否已達到了必須將支撐其運轉的資源獲取與分配置于自身統一支配之下這樣的重要程度。從這個角度來說,司法預算“地方化”仍然繼續存在的情況或許可以用審判的作用或功能至少到目前為止沒有達到足以使國家改變現行制度安排的程度來加以說明。任何一種體制和制度的變革都是需要成本的。相對于不改變現行制度安排而產生的成本而言,信息成本、組織成本和技術成本都等于制度安排的變動本身所產生的成本。如果制度安排的改變,不能使得到的收益大于這些成本的總和,則改變現行制度的嘗試或者會遭致失敗,或者會變形走樣。[20]應該說,上述學者的分析是十分精辟的,對目前司法預算“地方化”這種現狀及其背后所隱含的制度性原因進行了系統地考究和分析。根據上述原理,我們運用“收益—成本”的比較方法來重新考察和審視我們的國情時,我們應該確信:司法預算“地方化”的制度理所當然應該被司法預算“國家化”的制度安排所取代。理由如下:

    1、司法預算“地方化”已經喪失其賴以存在的合理性

    目前國家對法院收取的訴訟費實行的是“收支兩條線”管理制度,即法院收繳的訴訟費全額上繳給財政專戶,財政統籌后再以預算外資金的形式核撥給法院。由于各地財政的不平衡性,導致全國法院系統“苦樂不均”,沿海發達地區和內地貧困地區法院財政供給程度相差甚遠。在經濟發達地區的法院,訴訟費收入多,經費相對較充足,硬件和軟件建設相對也較先進。在經濟不發達地區特別是貧困地區的法院,財政困難,訴訟費收入少,經費保障嚴重不足。如果人員經費尚無法保證,業務經費和建設資金的保障從何談起呢?如果業務經費尚且不足,又如何能完全保證訴訟費征收中的規范運行和避免“亂收費”現象的發生呢?又如何確保當事人訴訟權利的充分行使呢?

    此外,司法預算“地方化”也極易導致法院受制于地方政府,是產生司法地方化現象的一個重要原因。就我國目前司法運作的現狀來看,地方保護主義和“亂收費”等現象已達到了令廣大民眾難以接受甚至無法容忍的地步,既嚴重影響了司法獨立和制約著法院審判功能的充分發揮,又在形成統一市場及維護市場有序運轉方面給整個國家帶來了嚴重的不利影響,嚴重阻礙著我國的法治建設進程,已引起了許多有識之士的高度關注乃至國家領導層的高度重視。原有的司法預算“地方化”制度已經完全不能適應形勢發展的需要。因此,我們完全有必要對法院資源獲取與分配問題重新予以安排,為司法權擺脫地方政府的干預提供制度性的保障。

    2、“收支兩條線”沒有真正起到中央預期的成效

    經過多年的改革與探索,我國形成了以“收支兩條線”為特征的訴訟費用管理與分配制度。收支兩條線制度對于有效防止訴訟費管理混亂、杜絕法院“私設小金庫”等方面確實起到了一定的積極作用。然而,收支兩條線在現實運行中也暴露出一些突出問題,在法院系統普遍存在著制度失效現象。一方面,“收支兩條線”只是一種形式性的“兩條線”,法院多收,財政多返;法院少收,財政少返,法院的“收”與“支”仍然變相掛鉤。財政部門對法院實行的所謂“綜合預算”,其實質是變相地給法院下達“創收”指標,不僅不能有效遏制“亂收費”現象,反而對這種傾向形成了一種默許和鼓勵。在當前司法腐敗和法院亂收費現象日趨嚴重,社會公眾對此強烈不滿的情況下,中共中央辦公廳和國務院辦公廳關于訴訟費實行收支兩條線管理的措施無疑也就只是一種權宜之計。[21]另一方面,在實際操作中,許多地區特別是經濟比較落后的貧困地區不同程度地存在著訴訟費用被同級財政截留、調劑的現象,使原本經濟拮據的法院經費供給更加緊張。據江西省高級法院的調查,全省75%的法院訴訟費收入不能按時足額到位,不僅52%的基層法院訴訟費收入被同級財政調撥10-25%不等,省高院也被省級財政調撥30%左右的訴訟費收入。[22]從而使“收支兩條線”制度失去了其應有的效能,并未收到“預防和減少司法腐敗”的預期目的。

    3、司法預算“國家化”有其賴以存在的合理性基礎

    在原有司法預算“地方化”制度日益失去其存在的合理性依據的同時,國家司法預算制度越來越顯現出其科學性、合理性和必然性。首先,建立統一的國家司法預算制度是西方國家的普遍做法。1985年8月召開的第七屆聯合國預防犯罪和罪犯待遇大會通過的《關于司法機關獨立的基本原則》第七條規定:“向司法機關提供充足的資源,以使之得以適當地履行職責,是每一會員國的義務”。在國外,大多數國家都將法院經費獨立出來,單獨列入國家預算。日本早在1947年的《裁判所法》中規定“裁判所的經費是獨立的,應計入國家預算內”;美國于1939年設立了聯邦法院行政管理局,專門擔任聯邦司法系統的行政管理職責,由它制定并向國會提出聯邦法院預算,審核并分配各聯邦法院的經費。借鑒外國的有益經驗,針對我國的司法財政管理體制中的弊端,我們應該建立統一的司法預算體制。其次,建立統一的國家司法預算制度,有利于保證法院獨立行使審判權,有利于司法公正的實現。我國憲法規定:審判權由人民法院行使,不受任何機關、企、事業單位、社會團體和個人的干涉。但在現行體制下,司法機關的人、財、物都掌握在地方黨委、政府、財政手中,司法權處處受制于行政權,容易導致司法不公和產生地方保護主義。只有在經費保障制度上能保證審判工作的需要,不存在物質利益的干擾,法院才能夠獨立行使審判權,公正地實現其司法職能。再次,建立統一的國家司法預算制度,有利于保障法院有充足的辦案經費,保證審判職能的充分實現。同時,建立統一的國家司法預算制度,還有利于保障法官們享有較好的物質待遇和福利待遇,提高法官們的社會地位,有利于防止司法腐敗。

    4、在現有條件下,實行司法統一國家預算制度已成為一種可能

    首先,我國民事審判在改革開放以前一直實行的是完全的公共負擔原則,[23]法院所需要的審判成本基本上是由國家統一預算和管理的。一方面,說明在我國實行司法統一預算并非不可能;另一方面,在過去實行國家統一控制法院審判資源的獲取與分配的過程中,我們積累了大量的組織和技術操作經驗,對現在很有借鑒作用,可以減少相當一部分組織成本和技術成本。其次,司法預算“地方化”以及我國訴訟收費制度問題早已引起了中央、國務院的高度關注,并指示中國法學會等專門機構和部門開展了關于訴訟收制度改革和司法預算體制改革等一系列課題的研究工作,從理論上到具體操作層面上都取得了相當的研究成果。再次,國務院、財政部、最高人民法院等領導機關一直在著手進行以保證政法機關“吃皇糧”為核心、以促進司法經費體制改革為目標的調查研究、信息收集、組織操作等方面的前期準備工作。綜上所述,在原有的司法經費體制日益喪失其存在的合理性基礎的同時,建立一套科學的由國家統一控制和管理司法資源獲取與分配的司法預算制度不僅成為一種必要,而且隨著其生成條件的日趨成熟已經完全成為一種可能。

    三、法院與當事人獲取資源中的博弈

    如前所述,我國司法資源獲取的途徑主要是國家財政撥款和裁判費用收入。雖然裁判費用收入一直被官方定性為“國家財政性資金”,但其初始來源是很清楚的,屬于利用審判的當事人提供的司法資源。1998年初實行“收支兩條線”之后,雖然當事人的裁判費用直接交財政專戶,然后再由財政根據法院編制并經其審查同意后的用款計劃按月下撥,由法院支配,但是裁判費用收入與國家財政撥款這兩種資源的分野是清晰的,交費方式的變化不足以模糊裁判費用仍由當事人提供的實質。[24]

    在前面討論的法院與地方政府圍繞審判資源的獲取與分配展開的互動過程中,當法院發現地方財政資源十分有限,從政府中直接獲取充足的資源保障十分困難,且為爭取更多的財政投入需要付出的交涉或談判成本過大時,轉而努力向當事人獲取資源就成為了一種自然的選擇。但在法院努力追求從當事人中獲取最大化的自身利益時,也要受到來自當事人和社會不同層面的制約和影響,如是在法院和當事人之間展開了圍繞審判資源獲取的另外一種博弈。

    在討論法院與當事人之間圍繞審判資源獲取之間的互動關系時,具體從以下三個層面進行分析:

    第一個層面,作為國家審判機關的法院為何會成為一個謀求自身利益的市場主體或組織體并產生一種向當事人獲取最大化的審判資源的強大動力和內在追求?其中隱含著哪些制度性的因素?

    第二個層面,既然法院作為一種市場主體有著向當事人獲取審判資源的強烈內在追求,那么法院是否就可以無限地向當事人獲取審判資源呢?法院向當事人獲取資源是否也同樣存在一定的邊界和相對的度?

    第三個層面,現實中法院與當事人之間圍繞資源獲取形成的是一種怎樣的互動關系?法院在向當事人獲取資源的過程中,究竟要受到來自哪些方面的制約和影響呢?

    (一) 法院向當事人獲取資源的內在性

    與西方國家訴訟費用制度相比較,我國訴訟費用制度表現出了明顯的差異性。其中最引人注目的莫過于西方國家訴訟費用制度主要調整當事人費用的分擔問題,而我國訴訟費用制度則主要調整法院與當事人如何分擔審判費用的問題,盡管這筆費用最終也涉及到在當事人之間如何分擔。其實,在我國,民事訴訟費用的負擔,不僅牽涉到在國家與當事人之間,以及當事人彼此之間進行的分配問題,而且還有一個法院直接從當事人獲取費用的問題。因此,與當事人主要是直接向國家納入制度上規定應由自己負擔的費用,而法院則主要從國庫中獲得使審判活動得以進行的經費不同,我國法院一方面從國庫獲得充足經費的情況還不十分普遍,另一方面,在民事訴訟的制度及實踐中卻存在著一些使法院和法官個人可能直接從當事人獲取費用的機會和漏洞。而在這方面發生的問題,在實踐中就表現為法院“亂收費”現象。[25]

    上述個案反映出來的真實情況恰恰證明了這一點。2000至2003年,該縣對法院財政實行“綜合預算”,財政撥款僅占法院收入的三分之一左右,只能勉強保證法院人員的基本工資。支撐法院運轉的資源主要是在民事審判中通過向當事人收取訴訟費用這種方式獲取的,當事人向法院交納的訴訟費用不僅用來支付具體的辦案費用,而且還用來支付法院的公務費和業務費,不僅用來支付法院人員的獎金、津貼和其他福利待遇,甚至法院的修繕、裝備購置等基本建設也主要依靠法院從當事人中獲取的資源。

    因此從這一層面來考察,我們可以得出這樣的結論:由于法院無法從國家獲取充足的審判資源,而被要求以自己的審判換取支撐審判所需的資源,法院自己收費養活自己,其在訴訟費用關系中的利益非常直接,使得自身無法從根本上擺脫通過各種途徑嘗試和努力改善自身條件的利益動機,中立性完全難以保證。法院在與當事人圍繞資源獲取的互動機制中,其實際上成為了一個謀求自身利益最大化的市場主體或組織體,其在民事經濟審判中不容否認地存在著盡量向案件當事人獲取更多資源和利益的傾向。因此,曾經有一個時期,法院爭管轄以求得隨之而來的裁判費用收益,幾乎發展成一門“藝術”,虛列第三人、甚至虛設法律關系,以調解結案規避上級法院審查,凡此種種,不一而足;[26]一些法院不安于坐堂問案,奔走于企業之間,上門攬案,鼓勵起訴,其中動機不言而喻;“亂收費”現象也愈演愈烈。并且由于法院是以國家強制力為后盾的,其相對于利益關系的對方即案件當事人而言具有無以倫比的絕對優勢,當事人面對公然以公權侵害私權的司法行為,既無法抗拒又難以尋求有效的救濟。如個案中所述的一系列超標收費案件,應該是法院趨利心理的最好寫照和集中表現。

    (二) 法院向當事人獲取資源的有限性

    根據我們得出的基本判斷,我國目前法院主要是靠從當事人中獲取的審判資源支撐著法院的正常運轉,即我們實行的是審判資源“當事人負擔原則”。那么接下來的一個問題是,法院向當事人獲取審判資源是不是無窮無盡沒有限度呢?

    我們繼續沿用上述的分析路徑,對個案進行具體考察。一方面,該院的訴訟費用收入一直處于持續上上升狀態:1990年僅13.2萬元,到2003年增長到325.4萬元,14年中增長了24.7倍;1990案平訴訟費收入為71.5元,至2003年達到1588.9元,案平收入增長了22.2倍;[27]而另一方面,該院受理的民事經濟糾紛案件卻逐步呈現一種下滑趨勢。從1990至2003年,該院審理的民事經濟糾紛案件除在1997至1999三年內出現較大幅度增長外(1997年達到4680件),從2000年開始案件明顯減少,下降到2048件,僅為1999年民事經濟糾紛案件的1.1倍(見圖二)。由于訴訟費用的持續成倍高漲,已嚴重影響到當事人的訴訟積極性,當事人明顯出現回避訴訟的現象,審判資源的急劇萎縮勢必會給法院帶來不利影響。

    我們下來對該縣民間糾紛解決情況進行了詳細調查,目前民間糾紛調解機制主要是三種途徑:第一種也是最主要的一種鄉(鎮)和村級人民調解委員會依據司法部2002年《人民調解工作若干規定》調解糾紛;第二種途徑是鄉(鎮)法律服務所依據《基層法律服務所管理辦法》、《鄉鎮法律服務所工作細則》調解糾紛;第三種途徑是鄉(鎮)人民政府委托鄉(鎮)司法所依據司法部《民間糾紛處理辦法》,以鄉(鎮)人民政府民義調解糾紛。

    圖七:

    2000-2003年全縣民間糾紛調解情況表

    年份
    鄉(鎮)、村人民調解委員會受理案件數[28]
    鄉(鎮)法律服務所
    受理案件數[29]
    鄉鎮司法所代表當地政府受理案件數[30]
    合計
    2000
    4016
    92
    516
    4624
    2001
    4352
    166
    664
    5182
    2002
    4296
    329
    603
    5228
    2003
    5093
    406
    527
    6026

    2000至2004年,在該縣法院受理的民事訴訟案件逐年下降的同時,該縣通過上述三種途徑調解的民間糾紛案件卻出現持續增長趨勢:由2000年的4624件增加到2004年的6026件(見圖七)。其中我們不能排除由于民間調解這種糾紛解決機制的優越性和功能的逐步強化導致調解糾紛案件不斷增多的因素,但通過與法院民事訴訟案件逐年下滑的趨勢相比較可以看出,訴訟費用的高昂應是導致當事人回避訴訟轉而尋求通過民間調解機制來解決糾紛的重要原因之一。

    通過對以上個案的實證考察和現實中當事人對糾紛解決機制的選擇情況分析,我們不難形成這樣一種判斷:即使在“當事人負擔”的前提下,雖然法院向當事人獲取資源有著強烈的內在追求動力,但現實中法院向當事人獲取審判資源并非絲毫不受約束,同樣存在著明顯的限度和邊界。

    (三) 社會機制對法院獲取資源的制約性

    在法院與當事人圍繞資源獲取的互動機制中,我們如果認為這僅僅是一個“一邊倒”的博弈過程,當事人只能完全被動地接受這種公然以公權侵害私權的司法行為,則恐怕是言過其實,很不客觀的。當事人負擔以及與之相關的制度安排往往具有“雙刃劍”的性質,法院在向當事人獲取資源的過程中,同樣也受到諸多方面因素的影響和制約。

    1、來自司法資源方面的制約

    高昂的訴訟費用和不透明的訴訟費用制度反過來會影響人們的訴訟觀念。當事人訴訟成本太高,會影響到當事人對訴訟行為的選擇,最終會影響當事人訴權的行使,當事人會尋求其他成本相對較低的替代性糾紛解決機制以解決糾紛,而回避司法訴訟解決途徑。從圖六中反映出的情況來看,這個論斷是非常準確的。90年代初,該院基本是按照規定的標準進行收費,當事人的訴訟積極性相對較高,該院受理的民事經濟糾紛案件在1500-2000件左右。之后的幾年中,由于國家工作重點向經濟建設轉移和改革開放政策的推進,我國的經濟規模不斷擴大,新的經濟關系不斷出現,經濟活動的范圍和空間不斷得到擴展。與之伴隨而來的是人、財、物出現了前所未有的流動和頻繁地交換,導致了經濟糾紛的大量發生。加之法院本身積極能動地面對新形勢的挑戰和在拓寬審判領域上付出的努力,法院受理的案件出現了較大幅度的增長,1997年達到了4680件。但伴隨民事經濟糾紛案件與訴訟費收入增長的同時,法院為謀求自身利益而“亂收費”現象日益明顯,訴訟成本過高,嚴重損傷了當事人的訴訟積極性,導致訴訟案件急劇下降,從1997至2000年三年中下降了53.4%,[31] 2000至2003年持續下降,2003年幾乎接近1990年的案件受理數,而訴訟費用收入是1990年24.7倍(見圖八)。

    圖八:

    民事案件審結與訴訟費用收入情況對照表

                                              單位:萬元

    年份
    審結案件總數
    其中民事經濟案件數
    訴訟費用收入
    案平收入
    1990
    2337
    1846
    13.2
    71.5
    1991
    2738
    1503
    10.9
    72.5
    1992
    2374
    1977
    34.0
    172
    1993
    3362
    2090
    91.0
    435.4
    1994
    2972
    2714
    96.5
    355.6
    1995
    2189
    1643
    93.4
    568.5
    1996
    4062
    2173
    123.2
    567
    1997
    5960
    4680
    233.4
    498.8
    1998
    5513
    3428
    179.4
    523.3
    1999
    7117
    4282
    266.3
    621.9
    2000
    3824
    2184
    247.3
    1132.3
    2001
    3378
    2161
    309.1
    1430.4
    2002
    3754
    2567
    331.0
    1289.4
    2003
    3313
    2048
    325.4
    1588.9

    2、來自監督機關的制約

    對人民法院審判工作的監督不僅表現在案件的實體公正性和程序性,法院的訴訟費用收取情況同樣受到黨委政法委、人大、環境優化辦等監督機關和部門的監督。我們在實證調查中了解和收集到的信息很好地證明了這一判斷。如前所介紹的原告諶某與被告陳某離婚糾紛一案中,法院決定由原告負擔訴訟費900元,被告負擔2000元,被告認為訴訟費過高,反映到向縣人大,縣人大進行了依法監督,在調查中,還查明承辦此案的法庭有其他“亂收費”行為(擅自向32起案件的原告收取送達費3200元,并且沒有上繳財政專戶),嚴重違反了“收支兩條線”的規定,依法免除了該法庭庭長的職務。

    3、來自“熟人社會”的制約

    除上述因素影響外,法院在獲取資源中同樣受到“熟人社會”的制約,這一點尤其在基層法院審理的經濟案件中表現的比較明顯。這種案件的雙方當事人多為背后有特定行政或職能部門等背景的本地企事業單位,糾紛本身也往往反映了部門和機關之間的利益沖突。法院盡管在基層社會中已經實現了地位上的相對上升,但法院及其審判人員畢竟仍然是基層“熟人社會”的一員,必然受到兩種相互交織的關系網絡的牽制。一種關系網絡體現為不同機關或部門的職能、權限的相互依存和相互交錯,而在這種正式制度賦予的職能關系后面,隱藏的是不同機關或部門在同一基層社會中擁有的影響力和發言力的序列。另一種關系網絡則是以個人交往的范圍和可能發揮的能量而構成,因而不同于前一網絡。但這種網絡多以個人所屬單位的影響力有及個人在單位的地位為背景,所以又與前一種關系網絡緊密聯系、相互交織。由于法院目前還未能從關系網絡中真正被“剝離”出來成為所謂的“絕對的第三者”,民事經濟審判所發揮的糾紛解決功能總是以這些網絡為背景或者說是在這些關系網絡中才得以實現的。在這樣的情況下,法院通過審判向當事人獲取資源的最大化傾向必然受到關系網的制約。[32]應當說,上述分析是十分精辟的。充分揭示出基層法院在向當事人獲取資源方面并非漫無邊際,其獲取資源的最大化傾向必然受到“熟人社會”中方方面面因素的制約。

    四、法院與法官個體之間圍繞自身利益的博弈

    上面我們重點考察和討論了法院與政府在獲取與分配資源之間的關系和法院與當事人圍繞資源獲取中的互動關系,在這兩對關系的背后還隱含著一對很少被學界和社會所關注的關系,即法院整體與法官個體之間圍繞自身利益的博弈。[33]

    在分析和討論法院整體與法官個體之間的博弈時,我們重點從三個層面來進行具體考察:

    第一個層面,法院與法官作為一種利益共同體,二者之間為何會產生利益上的沖突并形成一種博弈關系?這種博弈關系是哪些內因造成的呢?

    第二個層面,法院與法官之間的博弈在現實中表現出哪些操作模式和具體情形?

    第三個層面,法院與法官之間的博弈反映出我國法院系統內部財務管理體制具有哪些不合理性?進而顯現出我國訴訟費用制度乃至司法制度上存在著怎樣的缺陷和不足?并將對我們的訴訟費用制度和司法公正產生什么樣的影響?

    下面我們將揭示這種博弈背后所顯現的背景性、制度性因素,以及法院與法官之間的沖突與互動關系中對訴訟費用制度及司法公正所帶來的影響。

    (一) 法院與法官形成利益博弈的內因性

    從向當事人獲取最大化的利益這個角度來說,法官與法院是個體與整體的關系,其利益是息息相關和完全統一的,但在司法實踐中,為何會在法院與法官之間產生自身利益的沖突因而形成一種特殊類型的博弈關系呢?

    在考察這種特殊類型的博弈關系時,我們注意到了法院在不同時期實施的兩種截然不同的財務管理模式。一種是“大鍋飯”型財務管理模式;另一種“責任包干”型財務管理模式。

    “大鍋飯”型財務管理模式是指:財政保證法院人員的基本工資并每年安排少量的公務費和業務費,法院決策層不對業務庭室下達辦案任務和收費指標,訴訟費收入收多收少一個樣,法官的“創收”情況不與法官的年終福利待遇掛鉤,福利待遇年終平均分配。

    “責任包干”型財務管理模式是指:在法官工資全部由財政統發的前提下,法院決策層將各內設機構訴訟費收入情況與所在單位法官的福利待遇直接掛鉤,根據各庭室的業務特點、地域條件、人員狀況、訴訟資源情況等因素分別確定收入(主要是訴訟費用收入,也包括少量贊助款,但贊助款的撥返比例一般高于訴訟費的撥還比例)撥返比例和包干金額,各單位的公務費、業務費、政策性開口經費、獎金和補助由各庭室在撥返經費中列支,節余有獎,超支自負(見圖九)。

    在90年代初期,法院基本是采取的“大鍋飯”型管理模式。在這種模式下,訴訟費按照規定標準收取,基本上沒有“亂收費”現象,法官也不主動上門攬案和設法找案。但在這種模式下,全院訴訟費收入極少(如1990年只有13.2萬元),全院經費十分緊張(1990年,全院113人,總收入僅72.9萬元),辦公用房陳舊(1994年全院137人,辦公樓為一棟不足2000平方米的危房)、辦案裝備落后(1994年全院還只有一臺破舊的女神牌囚車)、法官生活待遇不高(除基本工資外,基本上沒有其他福利待遇)、審判工作低迷(因經費不足,法官很少外出辦案,甚至出現了有案不立、拖案不辦現象),審判工作的功能和作用發揮十分有限,法院決策層因此在法官們心目中的權威和信任度也相對不高,法院處于一種整體工作水平停留在較低層面的尷尬局面。

    圖九:

    2003年該院對各業務庭室經費包干與撥返比例情況表

    單位
    在編人數
    包干基數
    撥返比例
    備注
    法庭1
    4
     
    55%
     
    法庭2
    7
     
    45%
     
    法庭3
    5
     
    62%
     
    法庭4
    5
     
    58%
     
    法庭5
    6
     
    58%
     
    法庭6
    5
     
    48%
     
    法庭7
    6
     
    55%
     
    法庭8
    4
     
    62%
     
    法庭9
    5
     
    58%
     
    民一庭
    8
     
    50%
     
    民二庭
    9
     
    20%
     
    執行局
    22
     
    55%
    含法警大隊
    刑 庭
    9
    1萬
    15%
     
    林業庭
    9
     
    60%
    林業局人員經費除外
    行政庭
    4
    0.6萬
    50%
     
    立案庭
    4
    0.75萬
     
     
    審監庭
    4
    1萬
    40%
     
    政監工會
    3
    0.75萬
     
     
    辦公室
    5
    1.25萬
     
     
    行裝室
    5
    1萬
     
    司機經費實報實銷
    扶貧組
    2
    0.6萬
     
    其中固定下鄉補助人平
    0.2萬元
    搬遷辦
    1
    0.3萬
     
     
    院黨組
    6
    2.4萬
     
     

    俗話說:“窮則思變”。要擺脫這種困境,法院就必須從社會中獲取更多的資源以支撐審判工作運轉。而向政府爭取更多的資源投入成本過高、難度太大,如是尋求從當事人中獲取盡可能多的資源就成為法院最佳的選擇。而從當事人中獲取資源,我國目前允許的途徑主要是通過收取訴訟費用來實現的。但在長期的“大鍋飯”型財政管理模式下,法院從當事人中獲取的資源是相當有限的,無法緩和法院經費嚴重不足的矛盾。而其中的主要原因就是沒有將“創收”情況與法官的個人利益實現有機掛鉤,[34]法官們缺乏從當事人獲取更多資源的強烈動機,因而無法調動每一位法官“創收”的積極性。于是,伴隨我國市場經濟的不斷發展和民事案件急劇增多并大量涌入法院的新形勢,一種以市場經濟運作化為手段的法院財務管理模式即“責任包干”型財務管理模式就應運而生。在這種模式下,也就使本為利益共同體的法院與法官之間圍繞自身利益產生了博弈。

    (二) 法院與法官圍繞自身利益的沖突性

    前面已經論及,法院在從政府中獲取審判資源不足的情況下,自然產生一種尋求從當事人獲取更多資源的傾向和動機,就這個層面而言,作為整體的法院與作為法院組成體的法官追求的利益目標具有同一性。但實施“責任包干型”財務管理模式后,作為整體的法院與作為個體的法官在自身利益追求上出現了明顯的沖突性,在整體利益相統一的大前提下出現了明顯的分野。

    根據財政部、最高人民法院發布的《人民法院財務管理暫行辦法》的規定,人民法院的收入包括財政預算收入、預算外收入以及其他合法收入。人民法院的支出包括基本支出、[35]項目支出[36]和自籌基本建設支出。[37]法院為了履行審判職責的需要,就必須獲取足夠的資源確保各項支出的基本需要和其工作目標的圓滿實現。在經費收支即資源的獲取與分配方面,其所追求的主要價值目標是:第一位也是最主要的目標是獲取充足的資源以確保機構的正常運轉和日常工作任務的全面完成。其次,在確保法官基本工資的前提下逐步提高法官的福利待遇,逐步改善法官的生活條件,使法官有較好的職業保障。再次,在確保工作正常運轉的前提下積累一定比例的資金投入設備購置、法院業務用房、人民法庭等基本建設,以逐步改善辦公、辦案條件。而作為個體的法官所追求的價值目標與作為整體的法院具有明顯的差異性:其追求的第一位的目標是確保其享有比較豐厚的基本工資、獎金、福利費及比較充足的人員經費,以不斷提高自己和家庭的生活條件和水平;其次是希望在確保豐厚的福利待遇的前提下希望法院逐步加大基本建設支出以改善與自身利益相關的辦公和辦案條件。

    法院與法官在圍繞自身利益的博弈中,二者在追求的價值目標取向上的差異性在法院系統由“大鍋飯型”財務管理模式向“責任包干型”管理模式轉變中得到了充分的體現。首先,作為利益主體一方的法院為了確保其追求的價值目標得到圓滿地實現,就必須最大限度地獲取資源,而在“責任包干型”管理模式下,其取得的資源并非直接向當事人獲取,而是通過在法官們向當事人獲取的資源中提取一定比例的收入來實現的。法官們向當事人獲取資源的基數越大且法院對各內設機構的收入撥還比例越低,則法院獲取的資源就會越多;反之就會越少。于是從法院的角度出發,其在將從當事人獲取更多資源的責任分解給各內設機構和法官時,會盡能地壓縮包干經費指標,降低對各內設機構的收入返還比例,從而實現自身利益的最大化。其次,從法官的角度來看,法院對內設機構實行的經費責任包干制實際上是對法院與法官之間的利益格局進行重新分配和調整。因為法院對內設機構實行經費包干責任制后,法官個人的利益就與所在單位的整體利益緊密聯在一起:所在單位從當事人中獲取的訴訟費收入越多且法院對所在單位的收入撥返比例越高時,所在單位的收入也就越高,自然這個單位中的每個法官能獲得的利益也就越多;反之則越少。為此,一方面,所在單位的法官就會努力從法院爭取較高的收入撥返比例;另一方面,法官們認為從法院爭取更高的比例難度太大或在撥返比例確定之后,所在單位的法官們就會選擇盡可能地通過民事經濟審判向當事人獲取更多的資源,從而導致了“亂收費”現象的發生。

    在法院與法官的利益關系中,二者之間既存在一種圍繞自身利益的沖突與博弈,同時在向當事人獲取資源這個大框架下二者之間也存在著一種互動關系。法官從當事人中獲取的資源越多,則其本身獲得的利益也越大,法院因此而獲得的收入也就越多;反之,如果法院從當事人獲取的資源越少,則撥返給法官所在單位的經費也就越少,法官本人獲得的利益也就越少。上述個案中,在“包干責任”型財務管理模式下,作為整體的法院與個體的法官在自身利益上均實現了明顯的擴張。一方面大大促進了全院訴訟費收入的明顯增長(訴訟費收入一直處于上升趨勢,由1990年的13.2萬元增加到2003年的325.4萬元,增長了24.7倍),使法院的辦公、辦案條件有了相當于大的改善(添置了10臺電腦、購置和更新了5輛辦案用車)。另一方面法官的福利待遇也有了明顯提高(2003年該院法官除工資外夠領到人均2000元左右的獎金,多的單位有4000多元),生活條件有了明顯改善(新建了兩棟家屬樓,住房條件有了明顯好轉)。

    (三) 法院財務管理體制的不合理性

    通過上述考察,目前在法院系統特別是貧困地區法院還具有一定普適性的這種“包干責任型”財務管理模式顯然存在著不合理性。這種財務管理體制是與“收支兩條線”制度明顯相悖的。經過1989年、1996年、1999年的發展與完善,我國形成了以收支兩條線為特征的訴訟費用管理與分配制度。根據1999年7月22日財政部、最高人民法院聯合發布的《人民法院訴訟費用管理辦法》(公字[1999]406號)和2001年11月28日發布的《人民法院財務管理暫行辦法》的規定,各級人民法院的訴訟費用全額納入財政專戶,嚴格執行“收支兩條線”管理。而目前法院系統存在的“包干責任”型財務管理體制,將直接從當事人中獲取的資源通過財政返還給法院后再按一定比例返還給內設機構,用于列支各內設機構的公務費、業務費開支及解決法官的政策性開口經費、津貼、獎金等福利待遇,并實行節余有獎、超支自負,從而將訴訟費收入與法官的個人利益直接掛鉤,明顯違反了“收支兩條線”的規定。

    誠然,各內設機構從當事人收取的訴訟費收入也是嚴格按照“收支兩條線”的規定,由當事人直接向指定銀行繳納并納入了財政專戶的,而并非由法院將各單位所獲取的訴訟費收入直接撥還給各內設機構。但這些訴訟費用收入雖然納入了財政專戶,最終由財政作為預算外資金收入又撥給了法院,然后法院按照各內設機構的收入情況進行了撥返。這個操作過程看似是一種嚴格執行“收支兩條線”的合理行為,而實質上仍然是一種形式上的“兩條線”實質上的“一條線”(或者叫“一條曲線”)的行為,是明顯與國家財政政策和財務管理制度相悖的。法院各內設機構事實上成為了“創收”部門,法官則事實上也成為了直接從當事人獲取資源并直接享受利益的市場主體。司法實踐中,“法官主動上門辦案,找米下鍋”已是當前部分基層法院審判工作的基本狀態,法院由原來當事人請求辦案變成了法官請求當事人打“官司”。各內設機構為了確保本單位公務費、業務費的支出和法官的福利待遇,大搞利益驅動,在辦案中違反《人民法院訴訟收費管理辦法》的規定,擅自提高收費標準超標收費,巧立名目拉贊助,等等現象,就是這種財務管理制度下法官利益驅動心態的客觀體現。法院存在的這種“包干責任”型財務管理體制,不僅違反了“收支兩條線”的規定,而且也充分折射出我國訴訟費用制度的嚴重不合理性和法院財政體制的諸多問題,給司法工作帶來了嚴重的負面效應和不良影響。



    * 本文為廖永安教授主持的司法部研究項目《訴訟費用研究》(04SFB2025)的階段性成果。

    ** 湘潭大學法學院教授,博士后。

    *** 湖南安化縣人民法院副院長,法律碩士。

    [1]“囚徒困境”是博弈論里的經典范例之一,講的是兩個嫌疑犯作案后被警察抓住,分別關在不同的屋子里審訊。警察告訴他們:如果兩人都坦白,各判刑8年;如果兩個人都抵賴,各判1年;如果其中一人坦白另一個抵賴,坦白的放出去,不坦白的判刑10年。這里,每個囚徒都有兩種戰略:坦白或抵賴。結果是,每個人都選擇坦白,各判刑8年。兩個決策主體最理想的結果和各自最佳的選擇結果之所以脫節,是因為在無法傳遞信息、進行溝通和協商的情境下,他們能且只能作出使各自利益最大化的決策。參見張衛平主編:《司法改革論評》第四輯,中國法制出版社2002版,第74頁。

    [2]參見王亞新:《社會變革中的民事訴訟》,中國法制出版社2001年版,第167頁。

    [3]參見沈德詠等:《應建立與市場經濟相適應的法院體制》,載《人民法院報》,1994年6月6日。

    [4]財政預算撥款收入是指各級財政部門核撥給人民法院的年度財政收入以及其他合法收入。

    [5]預算外資金收入是指暫未納入預算管理,由財政部門從財政專戶按照規定核撥給人民法院的訴訟費收入和經財政部門核準給人民法院按計劃使用,不上繳財政專戶的少量預算外資金。

    [6]其他收入是指人民法院依法取得的除財政預算撥款收入、預算外資金收入兩項范圍以外的各項收入。

    [7]參見左衛民等著:《訴訟權研究》,法律出版社2003年版,第138頁。

    [8]博弈論是研究決策主體的行為發生直接相互作用時的決策以及這種決策的均衡,也就是說,當一個主體的選擇受到其他主體選擇的影響,而且反過來影響到其他主體的決策和均衡問題。政府和法院之間在圍繞審判資源獲取與分配領域的行為事實上也是一種博弈。參見張衛平主編:《司法改革評論》第四輯,中國法制出版社2002年版,第73頁。

    [9]參見柴發邦主編:《民事訴訟法學新編》,法律出版社1992年修訂版,第280-281頁;《民事訴訟法參考資料》第4輯第2冊,法律出版社1981年版,第280-297頁。

    [10]參見韓波:《論我國訴訟費用管理制度的變遷與改革》,載張衛平主編《司法改革論評》第四輯,第60頁。

    [11]參見傅郁林:《訴訟費用的性質與訴訟成本的承擔》,載《北大法律評論》第4卷第1輯,法律出版社2001年版,第263-264頁。

    [12]參見王亞新:《社會變革中的民事訴訟》,中國法制出版社2001年版,第186頁。

    [13]參見關林書:《關于法院經費保障制度的調查與思考》,載最高法院司法行政裝備管理局主辦的《司法行政工作通訊》2004年第2期第14-15頁。

    [14]參見:《來自基層的呼聲》,載《人民法院報》,2002-3-14。

    [15]參見韓波:《論我國訴訟費用管理制度的變遷與改革》,載張衛平主編《司法改革論評》第四輯,第80頁。

    [16]參見魏鳳春、于紅鑫:《中國潛在財政危機的成因與對策》,載《戰略與管理》2002(1)。

    [17]參見王亞新:《社會變革中的民事訴訟》,中國法制出版社2001年版,第180頁。

    [18]關于民事審判的功能,參見王亞新《民事訴訟中的依法審判原則與程序保障》,載梁治平編:《法律解釋問題》,法律出版社1998年版,第150-151頁。

    [19]對單位在地方機構序列中的重要性和實際地位問題,王亞新在其《社會變革中的民事訴訟》第184頁中有過專門論述,筆者認為其分析十分客觀和精辟。近兩年來,原屬地方政府組成局的國土和技術監督部門均先后脫離地方政府領導進入了省垂直管理系列。這應是對上述問題的有效印證。

    [20]參見王亞新:《社會變革中的民事訴訟》,中國法制出版社2001年版,第176-179頁。

    [21]參見何文燕、廖永安:《民事訴訟理論與改革的探索》,中國檢察出版社2002年版,第183頁。

    [22]參見韓波:《論我國訴訟費用管理制度的變遷與改革》,載張衛平主編《司法改革論評》第四輯,第85-86頁。

    [23]參見韓波:《論我國訴訟費用管理制度的變遷與改革》,載張衛平主編《司法改革論評》第四輯,第60頁。

    [24]參見左衛民等著:《訴訟權研究》,法律出版社2003年版,第138頁。

    [25]參見廖永安:《民事訴訟費用制度》,載楊榮馨主編:《民事訴訟原理》,法律出版社2003年版,第562-563頁。

    [26]參見左衛民等著:《訴訟權研究》,法律出版社2003年版,第140-141頁。

    [27]關于案平訴訟費收入增長的原因,其中不能排除因案件訴訟標的額增大而導致訴訟費增多的因素,但收費標準的大幅度提高和嚴重超標收費應當是主要原因。

    [28]鄉鎮人民調解委員會是依據司法部2002年《人民調解工作若干規定》從2003年開始設立的。

    [29]鄉鎮法律服務所主要是依據《基層法律服務所管理辦法》、《鄉鎮法律服務所工作細則》調解民間糾紛。鄉司法所主要依據司法部《民間糾紛處理辦法》以政府名義調解民間糾紛。

    [30]鄉司法所主要依據司法部《民間糾紛處理辦法》以政府名義調解民間糾紛。

    [31]案件數量下降不能完全排除其他因素的影響,但高昂的訴訟成本是導致訴訟資源緊縮的主要原因這一點是不容置疑的。

    [32]參見王亞新:《社會變革中的民事訴訟》,中國法制出版社2001年版,第191-192頁。

    [33]為了討論的方便,我這里對法院工作人員沒有進行具體的區別,將法院所有工作人員統稱為法官。同時,在現實中,在法院對內設機構實行經費包干責任制的前提下,法官與內設機構之間圍繞資源的獲取也同樣存在著類似的關系,即在法院對內設機構實行經費包干的基礎上,內設機構與法官個人之間也往往實行了類似的經費包干責任制,法官向內設機構提供從當事人獲得的資源,同時從法院撥返給內設機構的經費中獲取資源和利益。但這種關系與法院與法官之間的關系相比顯得不十分突出并且從屬于法院與法官這種關系,因此,本稿對這方面的關系不作專門討論。

    [34]當然,“大鍋飯型”管理模式下,從全院的角度而言,“創收”多少與每位干警的切身利益是密切相關的,因為收入的多少直接關系到干警的福利待遇和辦公、辦案條件的改善等等。但這種模式中收入多少與每一位干警的利益是一種均等掛鉤,無法克服“收多收少福利待遇一個樣”的現象。

    [35]基本支出是指人民法院為保障其機構正常運轉、完成日常工作任務所發生的各項支出。

    [36]項目支出是指人民法院為完成特定工作任務或事業發展目標,在基本支出之外發生的支出。

    [37]自籌基本建設支出是指人民法院經批準用財政預撥款以外的資金安排的基本建設支出。

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