• “良法”治校與大學生合法權利保障——高校校規之上位法違憲檢討

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    《法學論壇》2005年第6

    “良法”治校與大學生合法權利保障

                          ——高校校規之上位法違憲檢討

    胡肖華*   徐靖

    內容提要:高校校規是高等學校自主管理權的重要外化形式,其內容關乎大學生切身利益的方方面面,合法、合憲是法治對之所提的基本要求。然而,實踐表明高校校規中不乏與大學生合法權利相背離的條款,其中某些規定甚至已悄無聲息地侵入到大學生的憲法權利領域;對此,我們除了審視校規本身的瑕疵與缺陷外,更應當對作為校規制定依據的教育法律、教育法規、教育規章等上位法規范進行全面的合法性與合憲性檢討,并以之為突破口尋求權利救濟的最優機制,實現“良法”治校與大學生權利保障的和諧互動。

    關鍵詞:良法治校;人權保障;上位法違憲;憲法訴訟

    引言:憲法·人權

    “憲法”一詞古已有之,但其所表征的內涵卻隨歷史的前行而呈現出迥異各具的時代特征。作為民主、政治發展產物的近現代憲法,人權保障無疑在憲法及憲政釋義中占據核心、首要地位;人權是目的,人權是標桿,人權是憲法之下國家權力運行的基本準則。“凡權利無保障、分權未確立的社會就沒有憲法”、“憲法就是寫著人民權利的紙”等經典性論述向人們昭示了這樣一個不容置否的事實:憲法與人權之間有著天然、密不可分的親和力。“法典是人民自由的‘圣經’”,憲法不僅明示了權利的類型與屬性,更為權利的現實化創設了重重積極保護與消極救濟機制;權力的憲法配置與憲法規制之精髓皆在于為權利的憲法設置與憲法列舉提供可資鑒賞的真實圖景。然而,事實上,社會生活中的諸種違法、違憲現象的頻繁出現,使得人們不得不反思與檢討國家權力現實運行中的瑕疵與缺陷。在此,筆者試以高校校規上位法違憲事件為突破口,全面審度高教行政法制的憲法實施軌跡,深入探究阻塞“依法治校”實現的障礙瓶頸,進而為大學生合法權利保障營造良好的憲政氛圍。

    一、“良法”治校——應然層面的制度設計

    在我國現行憲政體制下,公立高等學校因享有法律、法規授予的廣泛行政管理權而成為行政主體,[①]因此,其權力行使當受行政法治原則之約束。“根據法的合理性來制約管理的隨意性是各國法治理論與實踐的共同點”[②]高等學校依法治校是“依法治國”方略在高教管理領域的具體化與現實化,“法治即良法之治,依法治國即良法治國”[③]的歷史經驗昭示著這樣一個規律性事實:依法治校必須依“良法”而治,否則不足以尊重和保障大學生的合法權利;同時,也惟有“良法”方能充分體現高教管理的人文精神,并成功促進高等教育的健康發展。

    (一)“良法”之基本評判標準:以“憲法至上”為價值厘定核心

    在“良法”理念首倡者——亞里士多德——看來,法律規范只有具備如下要件方能冠以“良法”美譽:第一,良法的目的應該是為了公共利益而不是為了某一階級或個人的利益;第二,良法應該體現古希臘人所珍愛的自由;第三,良法必須能夠維護合理的城邦政體于久遠。自此以后,思想家們圍繞良法問題展開了持久不息的討論,并形成了“百家爭鳴”的繁榮景象,如霍布斯認為“良法就是為人民利益所需而又清晰明確的法律”,[④]羅爾斯則在其《正義論》一書中指出,法律制度不管其安排如何巧妙和有用,只要不符合正義,就應該被取消。[⑤]的確,良法的價值評判標準并非一成不變,其將隨社會環境的變遷和時代背景的轉換而產生差異。就現代社會而言,筆者認為,良法的基本評判標準可歸結為以下兩項:一為形式評判標準,即良法必須結構體系完整,規則要素齊全,內容安排合理,語言文字精確;二為實質評判標準,即良法必須體現自由、平等、民主、人權、法治、正當程序等基本法律原則,且以“憲法至上”為價值厘定核心。

    所謂“憲法至上”,從觀念層面而言,是指憲法根植于人們的內心深處,并成為人類精神家園中不可或缺的“元素”,遵從和捍衛憲法就是捍衛自己的生命和靈魂;從功效層面而言,是指在國家和社會管理過程中,憲法的地位、作用至高無上,非能為其他任何規則所取代。簡言之,即憲法是國家的根本法,具有最高的法律效力和法律地位,是一切機關、組織和個人的根本行為準則。在實踐中,無論是法律效力沖突的解決,還是法規、規章合憲性的判斷,都必須以憲法為基準。近代各國法制建設實踐表明,憲法在構筑一國良性法制體系中居于核心地位。不管是權力機關的法律制定,還是行政機關的規則創設,都必須以憲法為根據,始終堅持“憲法至上”原則。

    (二)“良法”之基本規則體系:以憲法為制度建構基石

    依法治校要求高等學校必須依據明確、完善的法律、法規,科學、全面管理學校內部事務,F行國家法制體系中有關高教管理的規定便是高校依法治校的基本規則,其以憲法關于公民基本權利和教育行政事項的規定為制度建構基石,并成為校規制定的上位法依據。換句話說,憲法乃治校之根本“良法”,高教行政法制乃治校之具體“良法”。[⑥]

    1.法律。此處的“法律”為狹義使用,僅指由全國人大及其常委會制定并修改的基本法律和基本法律以外的法律。高等學校作為一級“準政府組織”,根據現行法律規定,[⑦]具有雙重主體身份:首先,高等學校是與大學生地位平等的民事主體,享有并履行與后者對等的民事權利和民事義務。因此,管理規則中有關學校與學生名譽權、榮譽權、姓名權(或名稱權)等民事權利的規定及侵權責任的設定必須以《中華人民共和國民法通則》等民事法律為基本依據。其次,高等學校是法律、法規授權的組織,具有行政主體資格,而大學生則是管理相對人,是高等學校行政權力行使的對象。據此,管理規則中凡涉及教育行政法律關系雙方行政權利行使、行政義務履行的條款必須以《中華人民共和國教育法》(以下簡稱《教育法》)、《中華人民共和國高等教育法》(以下簡稱《高等教育法》)、《中華人民共和國學位條例》(以下簡稱《學位條例》)等行政法律為基本依據,而不得與之相抵觸。

    2.教育法規、規章。即由國務院、教育部、有關地方國家權力機關及有關地方人民政府[⑧]對各自管轄范圍內的教育行政事務所制定的行政法規、地方性法規、部門規章及地方政府規章。如《社會力量辦學條例》、《××省實施〈中華人民共和國高等教育法〉辦法》等。此類規范性文件是高教行政法制體系的重要組成部分,是高教行政權運行所必須遵循的規則。

    3.教育行政規范。即國務院、教育部及有關地方人民政府[⑨]為執行高教行政法律和政策,在法定權限內制定的除行政法規和行政規章以外的具有普遍約束力的規范性文件。如《國務院關于大力發展職業教育的決定》等。

    二、“法”之不良——實然層面的制度缺憾

    在政治化教育改弦更張,大學生權利意識日益高漲的時代,高等學校走出“象牙塔”,頻頻應接來自學生質問的舉動,并不意味著依法治校的真正實現。因為這僅能促進既定規則在校園內獲得“普遍而沒有選擇的”服從,僅能實現形式意義上的法治即“法律統治”;若要實現實質意義上的法治即憲治,使依法治校方略從“紙面”走向“鮮活”,就必須確保該規則本身飽含“權利至上”的憲政精髓,并貫穿平等、自由、人權、民主等憲政精神。然而,實踐中大學生憲法權利屢遭侵害的事實以及由此而引發的高校與學生間的訴訟糾紛,則悄然傳遞著一個令人不得不為之扼腕的信息:高等學校所適用的上位法本身即與憲法文本、憲法精神或憲法原則相抵觸。

    (一)上位法違憲形態之實證考察

    憲法權利,就其文本形態而言,有明示權利與推定權利之分,前者即憲法條款所明文列舉的權利;后者即雖未為憲法條款所明文列舉,但實際隱含或暗存于明示憲法權利之中且受憲法同等保護的權利。在我國,明示的憲法權利即憲法第二章規定的公民基本權利,如受教育權、平等權、私有財產權、勞動權、休息權等;推定的憲法權利,筆者認為,至少包括以下幾種:生存權、自由權、隱私權、訴權、環境權等。大學生作為一國公民,當然享有為憲法文本所明文規定或隱含的上述諸種權利;若上位法對之予以不正當限制或侵害,即構成違憲。

    1.不作為違憲:對憲法權利的熟視無睹

    “基本權利之規定,是一種價值理念,欲創造出一個價值的秩序,因而基本權利雖仍不免是免于國家權力侵害的消極權利,但是國家權力應該積極地維護之,這是現代法治國家之特色。”[⑩]立法權、行政權乃國家權力的重要組成部分,其若有義務為而不為且無法定事由,即構成立法不作為或行政不作為違憲。盡管后者還可細化為具體違憲和抽象違憲兩類,但此處的“不作為違憲”僅指立法機關或行政機關故意制定某種在內容上有缺陷的規范性文件,即對某些于憲法權利保障來說是必不可少的事項故意不作規定。上位法對大學生憲法權利司法保護手段設置的貧乏即構成不作為違憲。在現代法治社會權利保障體系中,訴訟是最主要也是最有效的權利救濟方式,公民權益在通過其他渠道無法獲得有效保護的情況下,往往可以通過訴訟方式而獲得救濟。憲法權利作為大學生最基本也是最重要的權利類型,在其受到教育行政權非法侵害時更應獲得司法保護。然而現行高教行政法制體系中,有關大學生憲法權利的司法救濟僅限于人身權和財產權領域,如《教育法》第42條第4款規定,受教育者有權“對學校給予的處分不服向有關部門提出申訴,對學校、教師侵犯其人身權、財產權等合法權益,提出申訴或依法提起訴訟”,至于人身權、財產權以外的其他憲法權利,則實際處于司法保護的“盲區”。

    2.作為違憲:對憲法權利的公然挑釁

    在法制完備的立憲主義國家中,不作為違憲案件較為鮮見,違憲行為主要集中在作為領域。根據前文對憲法權利類型的闡釋,筆者認為,上位法作為違憲可分為顯性違憲與隱性違憲兩類。前者指上位法規范對大學生明示憲法權利的侵犯,包括直接與憲法中公民基本權利條款相抵觸(即直接違憲),以及與具體法律規范所蘊含的憲法原則、憲法精神相違背(即間接違憲)兩種情形;后者指上位法規范對大學生推定憲法權利的侵犯。

    (1)顯性違憲

    第一,侵犯大學生的受教育權。受教育權既是為《公民權利和政治權利國際公約》、《經濟、社會、文化權利國際公約》等規范性國際文件所確認的基本社會權利,也是為大多數國家憲法所宣示的公民基本權利。“國運興衰,系于教育”,教育于國民道德修養提升、健康人格塑造以及自治精神培育獨具價值,意義深遠。受教育權的特殊憲法權利屬性,要求國家機關不僅負有消極保護義務,還須承擔積極助長職責。高教管理作為直接關乎大學生受教育權命運的權力行使領域,更應當切實尊重并促進學生對受教育權的享有和實現。然而,綜觀當下高校與學生間的訴訟糾紛,大多均與受教育權的非法被侵有著“千絲萬縷”的聯系;教育部2005年新頒布的《普通高等學校學生管理規定》(以下簡稱《管理規定》)亦未能將高教管理的憲政法治精神貫徹始終,如其在取消“勒令退學”處分種類的同時仍對“開除學籍”予以保留。事實上,作為部門規章,《管理規定》根本無權限制或剝奪作為公民基本權利的受教育權,因此該規定中的凡涉嫌越權“立法”的條款,均屬違憲無效。

    第二,侵犯大學生的平等權。平等權在憲法規范上往往表述為“法律面前平等”或“法律上平等”,[11]其在終極意義上追求的乃是憲法所保障的公民在人格形成及實現過程中的機會平等和條件平等。平等原則是憲法的基本原則,其貫穿于行政權、立法權、司法權運行的全部領域,作為校規制定依據的上位法規范亦應體現平等精神。然而,事實上不少上位法中均有關于入學條件限制、活動范圍、體檢標準、招生計劃等限制性條件規定,這盡管屬于行政自由裁量權范疇,但若為非必要性限制,則有違平等精神,阻卻了大學生對平等權的享有與實現。如《普通高等學校招生體檢標準》(以下簡稱《體檢標準》)中規定,患有結締組織疾病、血液病、支氣管擴張病、內分泌系統疾病、慢性腎炎等疾病的考生不能被錄取,這實際上構成對患有此類疾病考生的生理歧視,侵犯了其平等接受更深層次高等教育的權利。

    第三,侵犯大學生的申訴權。申訴權作為一項程序性憲法權利,以保障公民實體性或實質性憲法權利為目的。申訴權在本質上即內含著權利的可獲救濟原理,“有權利必有救濟,沒有救濟的權利不是權利”是法治的基本內涵,既然憲法規定了公民一系列基本權利,部門法律規范就應當對這些權利加以實質性保障,而其中最重要的莫過于救濟手段與救濟方式的提供。在教育現代法治化進程中,國家立法機關、行政機關首先就應當從規則體制上為大學生提供廣泛、真實的申訴權,以為其在必要時尋求有效救濟奠定制度基礎。在此,筆者認為,申訴權設置有欠缺的上位法條款并非合格的法律規范條款,因為其構建的權利體系隨時都可能因救濟手段的“缺席”而分崩離析,其所謂的權利賦予也往往會成為掌權者粉飾太平的語詞或專橫跋扈的借口。如不少高教管理規則雖然規定學生不服處理決定有權申訴,但將意見最終裁決權劃歸學校即處理機關自身;這不僅有違憲政程序理念,而且與《中華人民共和國行政復議法》(以下簡稱《行政復議法》)關于復議管轄之規定直接抵牾。

    (2)隱性違憲

    第一,侵犯大學生的自由權。自由權是一抽象意義上的憲法權利,人身自由、經濟自由、精神自由乃近現代憲法權利體系之內核;在中國,其隱含于宗教信仰自由、出版自由、集會自由、結社自由等具體自由權條款中。憲政經驗表明,只有法律才有權限制公民自由,且必須以行為人侵犯國家利益、社會公共利益或其他公民合法權益為前提。自由權是大學生廣泛參與社會實踐,充分發揮個人潛能的重要條件,它影響著大學生其他憲法權利的實現程度。但不少行政法規、規章及其他規范性文件卻濫施立法權能,對學生的自主、合法行為進行非法干預。如《管理規定》第20條有關“不得轉學”的規定即在一定程度上剝奪了部分學生的自主擇校權。

    第二,侵犯大學生的隱私權。隱私權即任何人就自己個人私事、個人信息等個人生活領域內的事情不為他人所知悉,禁止他人非法干預的權利,F行憲法中關于人格尊嚴、住宅安全及通信秘密的規定無不蘊涵著隱私的憲法權利保護傾向。在民事法律領域,隱私權就其權利性質而言,屬絕對權或對世權范疇,權利主體以外的任何人均負有不得侵犯的義務;就其權利內容而言,只要是不愿為他人所知悉的內容即為隱私,如公民的個人活動,尤其是在住宅內的活動不受非法監視、監聽、錄像和拍攝,公民的住宅不受非法侵入、窺視或騷擾,公民的性生活不受他人非法干預、調查或公開,公民有權不向社會公開過去或現在純屬個人的情況等。隱私即意味著不愿為他人所知悉,凡具有此種屬性的個人生活信息資料均屬于隱私范疇。[12]據此,《體檢標準》中關于有癲癇病史、精神病史、癔病史的學生不得被錄取的規定,《高等學校學生行為準則》(試行)第13條關于“學生宿舍不得留宿異性”的規定,盡管目的良好,卻著實涉嫌對學生隱私權的非法侵犯。

    (二)上位法違憲原因之理性剖析

    1.體制檢討

    (1)法律保留范圍狹窄。“法律保留”乃憲政法治的基本內涵,同時也是依法行政的重要議題。根據該原則,公民的基本權利只有法律才能限制與剝奪。然而,即便是在“依法治國”、“人權保障”業已入憲的當下中國,筆者亦難以發現有任何一部實定法甚或是一項重要的司法判決或者司法解釋明確宣稱:“公民的基本權利或者重要權利只能由法律規定。”《中華人民共和國立法法》(以下簡稱《立法法》)的相關條款盡管反映了“法律保留”原理,但也只是將“對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰”囊括其中。[13]據此,高教行政法制侵入大學生政治權利、人身自由以外的其他憲法權利領域即可被推定為“合法”;這與德國聯邦憲法法院在處理教育行政案件時通過適用“重要性理論”全面保護學生基本權利的做法大相徑庭。[14]實際上,合法并不意味著必然合憲,因為法律亦有違憲之可能,公民基本權利本無高低貴賤之區分,其必須受到國家權力的平等保護。是故《立法法》的此類規定不僅為高教管理侵犯學生權利打開了缺口,而且在本質上亦存在合憲質疑。

    (2)行政規范制定程序“無法可制”。“依法立法”是行政法律規范制定的基本原則,其不僅要求內容合法、權限合法,還要求程序合法。教育行政規范是高教管理權行使的重要形式,其雖不屬于法的范疇,但由于能夠產生約束、限制教育機關和大學生行為之效果,因此必須依法創制。但這一切都必須以“有法可依”、“有章可循”為前提,缺乏相應規則體制的“憲政法治”只能是無源之水,無本之木。綜觀我國當前行政法律規范制定的相關規則不難發現,涉及行政規范制定程序的內容幾乎為空白。執法實踐告訴我們,在程序意識淡薄、有法尚且不依的情況下,期待行政管理機關自覺、主動通過程序的正當運行制定有利于大學生權利保障的管理規則,無異于“癡人說夢”。

    2.文化反思

    (1)高教管理人本精神匱乏。尊重人、關心人、培養人、激勵人的人本理念是“權利至上”觀念對現代行政管理所提的基本要求,權力運行必須以“為相對人提供良好服務”為目標;否則即欠缺必要的合法與正當。正如狄驥所言,“這種公共權力絕對不能因為它的起源而被認為合法,而只能因為它依照法律規則所作的服務而被認為合法”。[15]立法權、行政權行使必須浸透人本理念,彰顯人性尊嚴。但實踐表明,現行高教管理在規范層面上即未符合上述基本要求:首先,從實體內容看,義務條款與權利條款嚴重不對稱,教育管理機構與大學生之間的命令與服從關系肆意擴張,而服務與合作關系則無限收縮;權利制衡機理蹤跡難覓,而“特別權力關系”理論則死灰復燃;從制定過程看,探尋大學生參與教育行政立法的個案,有如大海撈針,偶獲一二則彌足珍貴;而暗箱操作卻屢見不鮮,立法民主與立法公開似乎永遠只是留滯于書面宣講。

    (2)憲法信仰危機既存。憲法信仰是社會主體在對憲法現象的理性認識基礎上油然而生的神圣體驗,是對憲法心悅誠服的認同感和皈依感,是對憲法表現出的忠誠意識與高度信任,它寄托了現代公民對憲法的全部理想情感。伯爾曼曾言,“法律必須被信仰,否則它將形同虛設”“沒有信仰的法律將退化成為僵死的教條”[16]法律的頒布并不意味著法治的必然降臨,民眾對憲法至上權威的尊崇才是法治得以茁壯成長的憲政沃土。然而,在我國的憲政實踐中,不少人認為憲法乃“閑法”,其之于國家法治的意義不在于控權保權價值,而在于對未來美好前景的藍圖繪制;憲法與其說是國家的行為準則,不如說是政黨的施政綱要;憲法所具有的也僅僅只是最高法的“軀殼”和“皮囊”。再加上權力運行過程中“人治”思想余孽尚存,違憲行為有增無減,就更使得公民心靈角落那份暗藏的權利期待亦灰飛湮滅,憲法信仰“危機四伏”。沒有內心道德信念的支撐,言行自然不會依憲而為,法治也就因此而喪失了靈魂與良知。故筆者認為,憲法信仰危機的實然存在,憲政法治土壤的貧瘠,乃百年中國雖歷經憲政風雨滄桑至今仍徘徊于法治之門的迷津癥結,也是導致高教行政法制之于大學生憲法權利背離的根本原因。

    三、憲法訴訟[17]——從實然走向應然的最優路徑選擇

    憲法自其誕生之日起即被賦予了保護公民權利和限制政府權力的雙重職責,F代憲政理論認為,為了保護人類的價值和尊嚴,最有效的方法不是動員民眾積極參與,而是為政府行為設定實質界限;換言之,即以憲法為武器來約束統治者行為。“在憲政語境里,法治的本質是憲治,即憲法之治,而憲治的關鍵則在于憲法訴訟。”[18]憲法訴訟是憲法自身的“免疫”系統,沒有明確的憲法訴訟機制,憲法無以抵御各種外來侵襲,憲法對于政府及其權力運作的規約能力勢必闕如,而一部對政府沒有現實約束力的“憲法”是無論如何也不可能帶來真正意義上的法治。高教行政同樣如此,無訴訟即無良法治校,憲法訴訟乃彌補高教行政法制憲政缺失,實現校園良性法治的最優路徑選擇。

    (一)憲法訴訟何以考問高教行政法制

    1.事實緣由:良法治校的必然選擇

    良法治校是以憲法為基礎的高教行政法制體系從靜態到動態的運行過程,其在功能上表現為對教育行政專權的決然否定和對民主政治的有效維護,在價值取向上意味著對正義的追求和對大學生平等自由的尊重。良法治校強調教育行政受國家法制之約束,其只可依憲法和法律規定作出相應管理行為,任何超越憲政軌道自行其是的權力行為均與憲法相抵觸,必須接受審查和處罰。從現實角度看,良法治校之精義不在于宣稱如何維護憲法在大學校園的至上權威,如何確保教育行政權的合法、合憲行使,而在于實踐中如何對違憲行為進行追究和制裁。在此層面上,我們可以說,憲法訴訟是良法治校的必然選擇,沒有完備的憲法訴訟制度,無以保障憲法的有效實施和至上權威,也就無所謂“良法治校”。憲法訴訟既是憲政的基本要素,也是高教行政法制的有機組成部分。任何憲政,不管其運作如何,若沒有以某種形式為依托的違憲審查機制,既無實現之可能,也無設置之必要;任何高教行政法制,不管其構架如何,如果欠缺必要的憲法訴訟機制,則必然失卻憲政價值。

    2.法理依據:憲政行為的本質要求

    行政規范有解釋性規范、指導性規范和創制性規范之分。其中,前兩者由于沒有獨立設定、變更或消滅行政主體和行政相對人的權利義務關系,不具備行政行為成立的法律效果要件,因此不能納入行政行為范疇,當然也就不能稱為抽象行政行為。據此,作為治校“良法”基本規則的抽象行政行為僅限于教育法規、教育規章和創制性教育行政規范三種。在理論上,抽象行政行為所反映的是行政機關與全體或絕大多數社會成員之間的利益關系,是一種行政機關作為公眾代表者是否真正代表了公眾利益而形成的整體利益與整體利益之間的關系,而這種關系正是憲政行為所要實現的目標所在。因此,抽象行政行為在本質上并不是行政行為,而是與國家立法和行政立法有著相同屬性的憲政行為。實際上,在有著公、私法嚴格分野的大陸法系國家亦不承認行政立法是一種行政行為,[19]《聯邦德國行政程序法》、《西班牙公共行政機關及共同的行政程序法》、《葡萄牙行政程序法典》等諸多大陸法系國家行政程序法典都沒有規定抽象行政行為及其程序,抽象行政行為是憲法典和憲法性法律調整的內容。憲政實踐表明,憲政行為乃憲法訴訟的當然標的,存在違憲嫌疑的憲政行為也惟有通過憲法訴訟機制才能判定自身的合憲與否。就高教行政法制而言,接受憲政考問是其權力本質使然;反之,倘若將教育行政立法及創制性教育行政規范置于行政行為框架體系,則不但不能審查此類規范的合憲性,而且對以此為前提的其他高教管理規則(如高校校規)也無法進行相應的合法性審查。

    (二)憲法訴訟如何考問高教行政法制

    1.考問啟動:申請與受理

    沒有當事人的正式申請,憲法審判機關不能自行審理憲法爭議案件,即使發現有明確的違憲案件,也不能自行立案啟動審查程序,當事人申請是審理程序開始的必備要件。

    (1)申請:第一,就申請主體而言,憲法機關和公民個人(大學生及其他自然人、社會團體、企事業組織)均有權針對有合憲性質疑的高教行政法律規范向憲法審判機關(或違憲審查機關)申請違憲審查。根據現行法律規定,盡管包括全國人大及其常委會、國務院等在內的所有憲法機關負有監督憲法實施的職責,[20]但并非監督的惟一主體,憲法賦予公民申訴權之規定即內含著公民有權監督國家機關及其工作人員是否依法、依憲而行為之意味。且若出現法定監督機關不作為情形,而公民個人又享有憲法訴權,那么,憲法對公民權利的確認也就僅具宣告的形式價值,違憲行為也將有如脫韁野馬更為肆無忌憚地踐踏大學生的憲法權利領地。且從國際憲政發展趨勢看,憲法訴訟發展至今日已形成機關訴訟與民眾訴訟并行的格局,甚至在個別國家和地區,民眾申請已成為憲法訴訟的主要案源。第二,就申請事項而言,被申請文件與申請人之間直接利害關系的存在與否,不影響后者憲法訴權的有效行使。申請人既可為維護自身憲法權利提起違憲審查之訴(即主觀訴訟),如憲法訴愿;亦可僅出于社會公德之考慮,對與自身權益無關卻維系教育法律秩序和大學生合法權利的規范性文件申請違憲審查(即客觀訴訟)。第三,就申請時間而言,申請人既可在具體案件審理過程中對所涉規范申請附帶審查,亦可在訴訟程序啟動之初即僅針對規范性文件的合憲性問題申請專門審查。

    (2)受理:機關或個人提出了審查申請,并不意味著其一定能成為憲法訴訟的原告,憲法審判機關還須對申請進行審查,以決定是否受理。該程序的設置對于防止訴權濫用,減少法院訟累,節約司法資源頗具價值。具體言之,主要包括以下兩方面:第一,形式審查。申請人提交的申請書必須包括申請人具體情況、被申請文件及其制定主體相關情況、請求事由、憲法依據等。第二,實體審查。在客觀訴訟(主要是機關申請的案件)中,申請事項必須與本機關有憲法上的利害關系,有損害憲法賦予本機關權力之嫌疑;在主觀訴訟中,原告的權利必須遭受實際侵害并處于明顯而迫切的危險狀態,且不能通過其他途徑獲得合理救濟或者救濟不濟。經審查,若審判機關認為申請符合法律規定要件,即予以登記立案,正式啟動憲法審判程序;若認為申請不合法或顯然不合理,則應裁定駁回申請或起訴。

    2.考問規則:程序審查與實體審查相結合

    憲法的最高價值是憲法審判之根據,憲法審判機關只能以憲法規范、憲法精神、憲法原則為裁判理由,合憲性標準是憲法審判的惟一標準。因此,憲法審判機關對高教行政法律規范的審查,既包括對制定主體遵守、執行憲法程序性規范的情況進行審查,也包括對制定主體遵守與執行憲法程序性規范的情況進行審查。二者缺一不可,否則判決結果將有失卻公正之可能。

    (1)程序性標準:即憲法審判機關審查高教行政法律規范制定主體遵守憲法程序、公正行使權利(力)的規則和尺度。具體包括:第一,禁止程序越權。程序越權主要有下列幾種情形:直接違反程序規定、“立法”不作為、違背公開原則等。其中,程序公開是憲法的一項主要原則,具體包括:首先,在規范起草階段,應廣泛征集并聽取大學生和其他社會公眾的意見,對與大學生重要權利或基本權利相關的法律規范制定應通過適當形式舉行聽證,給予大學生充分表達自己權利愿望的機會;其次,在規范創制階段,對與高教管理密切相關的法律、法規、規章制定應通過有效途徑如新聞媒體向公眾介紹立法進展;最后,在規范審查通過階段,應及時公布,使大學生知悉了解其具體內容。第二,禁止歧視對待。高教行政法律規范不得因地域差別或院校等級差別為大學生設定不同的權利義務規則。第三,禁止轉委托。行政立法是一種委任立法,制定主體對于憲法、法律所賦予的“立法”職責,只能親自履行,而不可由其他機關代而為之。

    (2)實體性標準。即憲法審判機關判定高教行政法律規范是否符合憲法實體規范的尺度和準繩。與程序性標準相比,實體性標準主要側重于為法官的自由裁量權行使劃定界線。因為程序之于實體而言,其客觀規則性更強、量化程度更高、更易為制定主體所直接遵循,合憲性判斷也就相對簡單;而實體規范則多為抽象、概括規定,其依賴于制定主體的主觀理解,并受制定主體自身條件的限制,合憲性判斷更多的是一種價值性判斷,是法官對隱藏于憲法條文字里行間的憲政精神的解讀,實體正義要求法官必須對憲法作出最合乎其本來面目的解釋。具體而言,主要包括以下幾項內容:第一,同一性。審判機關對憲法中不同部分的同一文字或術語應作同一解釋,除非制憲者的意圖或憲法條文本身另有所指。第二,統一性。與同一性不同,統一性不是針對同一語言文字或術語,而是對與特定事項有關的同類短語、條款進行系統、全面的闡釋。統一性標準對審判機關提出了如下要求:一為參照整部憲法解釋某條文;二為參照憲法相關文字解釋;三為不忽略憲法中與制定內容相關的任何一個文字、短語或句子;四為關注憲法語法結構和標點符號。第三,合理性。憲法審判機關在進行憲法訴訟時,對憲法文字必須作出合乎情理的解釋,即必須合乎正義、合乎人權、合乎本國的具體國情,以避免產生荒謬和不公正的結果。第四,合目的性。立憲是一種目的性很強的活動,憲法典的任何文字、短語和條款都蘊含著立憲者特定的目的與意圖。因此,審判機關必須根據條文的具體目的、法典的總體目的以及制憲者當初的理解解釋憲法。第五,協調性。憲法審判機關必須確保靜態憲法規范與動態社會現實之間的和諧一致。具體包括:通過解釋協調憲法中似乎沖突的部分;就憲法規范的同一事項來說,特別規定優于一般規定;在憲法修改后,新的條文優于舊的條文;在涉及立法機關或教育行政管理機關權力配置時,明示其一即排除其他;第六,注意條文在憲法中的位置所暗含的意義。第七,利益平衡。利益平衡標準是憲法審判機關在評價和權衡彼此沖突的合法權益和價值時應遵循的準則,也是憲法判決正當性獲得的根源所在。主要指尊重大學生權益和維護高教行政管理秩序并重,既不可為了實現立法效益或行政效率而損害大學生合法權益,亦不可為保護個人利益而過度犧牲公共利益,即要求正確處理自由與秩序、公平與公正之間的關系,以在最大程度上實現法律正義。

    3.考問結果:判決及其效力

    經審查,若審判機關認為,被訴高教行政法律規范在實體和程序兩方面均符合憲法規定,則判決確認其合憲有效;若認為與憲法規范、原則及精神相抵觸,則判決違憲無效,并予以撤銷。憲法裁判能夠產生輻射性效果,上位階規范的違憲無效必然導致下位階規范法律效力的自行終止;但這一規則不可反推,即當下位階規范被宣布違憲無效時,不能據此而機械認定相關的上位階規范亦違憲無效。在此應當注意的是輻射性效果僅能對規范性文本產生,對當事人的憲法權利則應適用溯及力原理。根據該原理,首先,憲法裁判僅具個案溯及力,即只對通過訴訟主張自己權利的人有效,其他當事人即使被侵憲法權利類型一致且案件情形相同,亦不能因此而自動獲得救濟,其必須另行起訴。其次,憲法裁判僅具有限溯及力,即在民事案件中不可溯及既往,在刑事案件中則可溯及既往。[21]

    結語:認真對待憲法

    憲法作為人類知識系統的理性存在,是近現代政治文明進步的重要成果。我們說憲法重要,不是因為憲法擁有奢華的外表和經典的語詞,而是因為憲法關乎國家命運、民族前途;我們尊憲法為萬法之“母”,不是因為憲法的包羅萬象,而是因為憲法的基礎與根本;憲法雖然不能解決所有的細節問題,但我們至少應篤信其能解決制度性的關鍵問題;憲法的內容盡管尚無法用“完美”二字形容,但其畢竟寄托了數代中國人不惜以鮮血為代價換取的憲政法治理想。我們必須信仰憲法,尊重憲法,善待憲法;惟有如此,憲法才能真正獲得其至上的權威,依法治校才能從靜態走向動態,從應然走向實然,從形式走向實質;也惟有如此,大學生的憲法權利才能由彼岸可遇而不可求的“海市蜃樓”轉為此岸真切現實的“廣廈宏宇”。“周邦雖舊,其命惟新”,大學生也只有通過接受良好教育方能具備豐富的知識儲備與優秀的品行素養,方能承載重振我泱泱中華的職責與使命,F代高教管理的法治化進程,在一定層面上也即是權利者與權力者,不斷認識憲法,樹立憲法觀念,端正憲法意識,認真對待認識憲法的過程。認真對待憲法,就是認真對待生活;認真對待生活,就是認真對待自己,認真對待生命。

     

     

     



    *   胡肖華:湘潭大學法學院教授、法學博士、博士生導師,主要研究方向:憲法學與行政法學。

    [①] 關于公立高等學校行政主體地位的論證,參見胡肖華、徐靖:《高校校規的違憲審查問題》,載《法律科學》2005年第2期。

    [②] [日]藤田宙靖:《行政與法》,載《中外法學》1996年第3期。

    [③] 亞里士多德曾言,“法治包含著兩重含義:已成立的法律獲得普遍的服從,而大家所服從的法律又應該是制定得良好的法律。”([古希臘]亞里士多德:《政治學》,吳壽彭譯,商務印書館1981年版,第199頁。)這意味著,法治并非法律、法規的簡單累積,其有著特定的價值取向和價值追求,法治即良法之治,依法治國即良法治國。

    [④] [英]霍布斯:《利維坦》,黎思復、黎延弼譯,商務印書館1964年版,第271頁。

    [⑤] 參見[美]約翰·羅爾斯:《正義論》,何懷宏、何包鋼、廖申白譯,中國社會科學出版社1988年版,第56~79頁。

    [⑥] 憲法乃高教行政法制體系的根基所在,是校規制定的最高法依據,校規必須合法、合憲。但本文中的“上位法”特指憲法之下、校規之上的有關高教管理事項的法律、法規、規章等規范性文件。——筆者注

    [⑦] 參見《高等教育法》第30條、《教育法》第28條及“田永訴北京科技大學拒發畢業證書和學位證書”案判決(最高人民法院編:《最高人民法院公報》1999年第4期,第141頁。)

    [⑧] 根據《立法法》第73條之規定,“有地方國家權力機關及有關地方人民政府”是指:省、自治區、直轄市,省、自治區政府所在地的市、經濟特區所在地的市和經國務院批準的較大的市的地方人大、地方人大常委會和地方政府。

    [⑨] 同上。

    [⑩] [臺]陳新民:《德國公法學基礎理論》,山東人民出版社2001年版,第329頁。

    [11] 法國和德國傳統憲法大多均采“法律面前平等”之表述(分別為égalité devant la loi與Gleichheit vor dem Gesstz),在英語世界里則多表述為“法律上平等”(equality under the law)。

    [12] 參見張靜:《學生權利及其司法保護》,中國檢察出版社2004年版,第108頁。

    [13] 參見《立法法》第8條。

    [14] 德國聯邦憲法法院在審理教育案件時針對法律保留問題,提出了所謂的“重要性理論”,即“只要是涉及公民權利的‘重要事項’,不論是秩序行政,抑或服務行政,都必須由立法者以立法形式限制,而不可由權力人自行決定。”(參見[臺]陳新民:《中國行政法學原理》,中國政法大學出版社2002年版,第67頁。)從而使法律保留范圍延伸至公立學校事項。根據該理論,教育領域需要法律調整的重要問題包括教育內容、學習目標、專業目錄、學校的基本組織結構、學生的法律地位(入學、畢業、考試、升級)以及紀律措施等。(參見[德]哈特穆特·毛雷爾:《行政法學總論》,高家偉譯,法律出版社2000年版,第117頁。)

    [15] [法]萊昂·狄驥:《憲法論》,錢克新譯,商務印書館1962年版,“第二版序言”第8頁。

    [16] [美]哈羅德·J·伯爾曼:《法律與宗教》,梁治平譯,三聯書店1991年版,第28、47頁。

    [17] 憲法訴訟是立憲主義國家監督憲法實施的重要手段,是憲法審判機關適用司法或準司法程序解決憲事糾紛,制裁違憲行為,維護憲法秩序,保障公民基本權利的一整套程序和制度。其具有以下基本特征:(1)憲法訴訟判斷的依據是憲法的最高價值;(2)憲法審判主體是享有違憲審查、裁判權的國家機關;(3)憲法訴訟有特定的受案范圍;(4)憲法訴訟程序多樣化。(參見胡肖華:《憲法訴訟原論》,法律出版社2002年版,第39~46頁。)

    [18] 胡肖華:《憲法訴訟原論》,法律出版社2002年版,第21頁。

    [19] 參見[法]莫里斯·奧里烏:《行政法與公法精要》,龔覓等譯,遼海出版社、春風文藝出版社1999年版,第483頁;[德]平納特:《德國普通行政法》,朱林譯,中國政法大學出版社1999年版,第105頁以下;[臺]翁岳生:《現代法與現代法治國家》,祥新印刷公司1979年版,第1頁以下。

    [20] 參見《憲法》第62條及《立法法》第88、91條。

    [21] 參見劉兆興:《德國聯邦憲法法院總論》,法律出版社1998年版,第205~209頁。

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