• 以憲法訴訟拷問高教行政法制

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    《中國高等教育》2005年第15/16

    以憲法訴訟拷問高教行政法制

    胡肖華 徐靖

    依法治校是依法治國方略在教育領域的具體化與現實化,依法行政則為高教行政權行使所必須貫穿的基本理念,二者共同構成了大學生權利保障的法治網絡。但是,實踐中出現的一些高校校規違憲事件成為高教管理法治化進程中的不和諧音符,要求我們應當檢討與反思現行高教行政法制本身的瑕疵與缺陷,并以此為突破口著力尋求最佳彌補機制,為依法治校營造良好的憲政氛圍。

    一、憲法訴訟何以考問高教行政法制

    憲法自其誕生之日起即被賦予了保護公民權利和限制政府權力的雙重職責,F代憲政理論認為,為了保護人類的價值和尊嚴,最有效的方法不是動員民眾積極參與,而是為政府行為設定實質界限;換言之,即以憲法為武器來約束統治者行為。“在憲政語境里,法治的本質是憲治,即憲法之治,而憲治的關鍵則在于憲法訴訟。”憲法訴訟是憲法自身的“免疫”系統,沒有明確的憲法訴訟機制,憲法無以抵御各種外來侵襲,憲法對于政府及其權力運作的規約能力勢必闕如,而一部對政府沒有現實約束力的“憲法”是無論如何也不可能帶來真正意義上的法治。高教行政同樣如此,無訴訟即無良法治校,憲法訴訟乃彌補高教行政法制憲政缺失,實現校園良性法治的最優路徑選擇。

    (一)事實緣由:良法治校的必然選擇

    良法治校是以憲法為基礎的高教行政法制體系從靜態到動態的運行過程,其在功能上表現為對教育行政專權的決然否定和對民主政治的有效維護,在價值取向上意味著對正義的追求和對大學生平等自由的尊重。良法治校強調教育行政受國家法制之約束,其只可依憲法和法律規定作出相應管理行為,任何超越憲政軌道自行其是的權力行為均與憲法相抵觸,必須接受審查和處罰。從現實角度看,良法治校之精義不在于宣稱如何維護憲法在大學校園的至上權威,如何確保教育行政權的合法、合憲行使,而在于實踐中如何對違憲行為進行追究和制裁。在此層面上,我們可以說,憲法訴訟是良法治校的必然選擇,沒有完備的憲法訴訟制度,無以保障憲法的有效實施和至上權威,也就無所謂“良法治校”。憲法訴訟既是憲政的基本要素,也是高教行政法制的有機組成部分。任何憲政,不管其運作如何,若沒有以某種形式為依托的違憲審查機制,既無實現之可能,也無設置之必要;任何高教行政法制,不管其構架如何,如果欠缺必要的憲法訴訟機制,則必然失卻憲政價值。

    (二)法理依據:憲政行為的本質要求

    行政規范有解釋性規范、指導性規范和創制性規范之分。其中,前兩者由于沒有獨立設定、變更或消滅行政主體和行政相對人的權利義務關系,不具備行政行為成立的法律效果要件,因此不能納入行政行為范疇,當然也就不能稱為抽象行政行為。據此,作為治校"良法"基本規則的抽象行政行為僅限于教育法規、教育規章和創制性教育行政規范三種。在理論上,抽象行政行為所反映的是行政機關與全體或絕大多數社會成員之間的利益關系,是一種行政機關作為公眾代表者是否真正代表了公眾利益而形成的整體利益與整體利益之間的關系,而這種關系正是憲政行為所要實現的目標所在。因此,抽象行政行為在本質上并不是行政行為,而是與國家立法和行政立法有著相同屬性的憲政行為。實際上,在有著公、私法嚴格分野的大陸法系國家亦不承認行政立法是一種行政行為,抽象行政行為是憲法典和憲法性法律調整的內容。憲政實踐表明,憲政行為乃憲法訴訟的當然標的,存在違憲嫌疑的憲政行為也惟有通過憲法訴訟機制才能判定自身的合憲與否。就高教行政法制而言,接受憲政考問是其權力本質使然;反之,倘若將教育行政立法及創制性教育行政規范置于行政行為框架體系,則不但不能審查此類規范的合憲性,而且對以此為前提的其他高教管理規則(如高校校規)也無法進行相應的合法性審查。

    二、憲法訴訟拷問高教行政法制的啟動

    1.申請:第一,就申請主體而言,憲法機關和公民個人(大學生及其他自然人、社會團體、企事業組織)均有權針對有合憲性質疑的高教行政法律規范向憲法審判機關(或違憲審查機關)申請違憲審查。根據現行法律規定,盡管包括全國人大及其常委會、國務院等在內的所有憲法機關負有監督憲法實施的職責,但并非監督的惟一主體,憲法賦予公民申訴權之規定即內含著公民有權監督國家機關及其工作人員是否依法、依憲而行為之意味。且若出現法定監督機關不作為情形,而公民個人又享有憲法訴權,那么,憲法對公民權利的確認也就僅具宣告的形式價值,違憲行為也將有如脫韁野馬更為肆無忌憚地踐踏大學生的憲法權利領地。且從國際憲政發展趨勢看,憲法訴訟發展至今日已形成機關訴訟與民眾訴訟并行的格局,甚至在個別國家和地區,民眾申請已成為憲法訴訟的主要案源。第二,就申請事項而言,被申請文件與申請人之間直接利害關系的存在與否,不影響后者憲法訴權的有效行使。申請人既可為維護自身憲法權利提起違憲審查之訴(即主觀訴訟),如憲法訴愿;亦可僅出于社會公德之考慮,對與自身權益無關卻維系教育法律秩序和大學生合法權利的規范性文件申請違憲審查(即客觀訴訟)。第三,就申請時間而言,申請人既可在具體案件審理過程中對所涉規范申請附帶審查,亦可在訴訟程序啟動之初即僅針對規范性文件的合憲性問題申請專門審查。

    2.受理:機關或個人提出了審查申請,并不意味著其一定能成為憲法訴訟的原告,憲法審判機關還須對申請進行審查,以決定是否受理。該程序的設置對于防止訴權濫用,減少法院訟累,節約司法資源頗具價值。具體言之,主要包括以下兩方面:第一,形式審查。申請人提交的申請書必須包括申請人具體情況、被申請文件及其制定主體相關情況、請求事由、憲法依據等。第二,實體審查。在客觀訴訟(主要是機關申請的案件)中,申請事項必須與本機關有憲法上的利害關系,有損害憲法賦予本機關權力之嫌疑;在主觀訴訟中,原告的權利必須遭受實際侵害并處于明顯而迫切的危險狀態,且不能通過其他途徑獲得合理救濟或者救濟不濟。經審查,若審判機關認為申請符合法律規定要件,即予以登記立案,正式啟動憲法審判程序;若認為申請不合法或顯然不合理,則應裁定駁回申請或起訴。

    三、憲法訴訟拷問高教行政法制的規則

    憲法的最高價值是憲法審判之根據,憲法審判機關只能以憲法規范、憲法精神、憲法原則為裁判理由,合憲性標準是憲法審判的惟一標準。因此,憲法審判機關對高教行政法律規范的審查,既包括對制定主體遵守、執行憲法程序性規范的情況進行審查,也包括對制定主體遵守與執行憲法程序性規范的情況進行審查,二者缺一不可。

    1.程序性標準。即憲法審判機關審查高教行政法律規范制定主體遵守憲法程序、公正行使權利(力)的規則和尺度。具體包括:第一,禁止程序越權。程序越權主要有下列幾種情形:直接違反程序規定、"立法"不作為、違背公開原則等。其中,程序公開是憲法的一項主要原則,具體包括:首先,在規范起草階段,應廣泛征集并聽取大學生和其他社會公眾的意見,對與大學生重要權利或基本權利相關的法律規范制定應通過適當形式舉行聽證,給予大學生充分表達自己權利愿望的機會;其次,在規范創制階段,對與高教管理密切相關的法律、法規、規章制定應通過有效途徑如新聞媒體向公眾介紹立法進展;最后,在規范審查通過階段,應及時公布,使大學生知悉了解其具體內容。第二,禁止歧視對待。高教行政法律規范不得因地域差別或院校等級差別為大學生設定不同的權利義務規則。第三,禁止轉委托。行政立法是一種委任立法,制定主體對于憲法、法律所賦予的"立法"職責,只能親自履行,而不可由其他機關代而為之。

    2.實體性標準。即憲法審判機關判定高教行政法律規范是否符合憲法實體規范的尺度和準繩。與程序性標準相比,實體性標準主要側重于為法官的自由裁量權行使劃定界線。因為程序之于實體而言,其客觀規則性更強、量化程度更高、更易為制定主體所直接遵循,合憲性判斷也就相對簡單;而實體規范則多為抽象、概括規定,其依賴于制定主體的主觀理解,并受制定主體自身條件的限制,合憲性判斷更多的是一種價值性判斷,是法官對隱藏于憲法條文字里行間的憲政精神的解讀,實體正義要求法官必須對憲法作出最合乎其本來面目的解釋。具體而言,主要包括以下幾項內容:第一,同一性。審判機關對憲法中不同部分的同一文字或術語應作同一解釋,除非制憲者的意圖或憲法條文本身另有所指。第二,統一性。與同一性不同,統一性不是針對同一語言文字或術語,而是對與特定事項有關的同類短語、條款進行系統、全面的闡釋。統一性標準對審判機關提出了如下要求:一為參照整部憲法解釋某條文;二為參照憲法相關文字解釋;三為不忽略憲法中與制定內容相關的任何一個文字、短語或句子;四為關注憲法語法結構和標點符號。第三,合理性。憲法審判機關在進行憲法訴訟時,對憲法文字必須作出合乎情理的解釋,即必須合乎正義、合乎人權、合乎本國的具體國情,以避免產生荒謬和不公正的結果。第四,合目的性。立憲是一種目的性很強的活動,憲法典的任何文字、短語和條款都蘊含著立憲者特定的目的與意圖。因此,審判機關必須根據條文的具體目的、法典的總體目的以及制憲者當初的理解解釋憲法。第五,協調性。憲法審判機關必須確保靜態憲法規范與動態社會現實之間的和諧一致。具體包括:通過解釋協調憲法中似乎沖突的部分;就憲法規范的同一事項來說,特別規定優于一般規定;在憲法修改后,新的條文優于舊的條文;在涉及立法機關或教育行政管理機關權力配置時,明示其一即排除其他;第六,注意條文在憲法中的位置所暗含的意義。第七,利益平衡。利益平衡標準是憲法審判機關在評價和權衡彼此沖突的合法權益和價值時應遵循的準則,也是憲法判決正當性獲得的根源所在。主要指尊重大學生權益和維護高教行政管理秩序并重,既不可為了實現立法效益或行政效率而損害大學生合法權益,亦不可為保護個人利益而過度犧牲公共利益,即要求正確處理自由與秩序、公平與公正之間的關系,以在最大程度上實現法律正義。

    經審查,若審判機關認為,被訴高教行政法律規范在實體和程序兩方面均符合憲法規定,則判決確認其合憲有效;若認為與憲法規范、原則及精神相抵觸,則判決違憲無效,并予以撤銷。

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